Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 17/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S.A. w B. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę hali przemysłowej dla produkcji podzespołów do silników samochodowych wraz z instalacjami wewnętrznymi: sanitarnymi i elektrycznymi oraz niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] gm. kat. L. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz H.P. i S.P.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego, stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] września 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z poprzedzającymi ją ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Białej z dnia [...] sierpnia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy hali przemysłowej na działce nr ewid. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Białej z dnia [...] stycznia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy hali przemysłowej na działkach nr ewid. [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2005 r.

W ocenie organu odwoławczego, z projektu budowlanego wynika, że parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w wyżej wymienionej decyzji z dnia 11 stycznia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy co do powierzchni zabudowy (2.961 m2 względem dopuszczalnej pow. 3.000 m2), ilości kondygnacji (budynek jednokondygnacyjny), jak również wskaźnika powierzchni zieleni w stosunku do powierzchni działki (ok. 20% względem wymaganych co najmniej 15%).

Organ odwoławczy wskazał także, że Prezydent Miasta Bielsko-Białej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z dróg, placu manewrowego i parkingu oraz wód opadowych z dachów obiektów do potoku Krzywa w Bielsku-Białej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Bielsku-Białej oraz Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej. Z opinii tych wynika, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wszczęcia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm. – stan prawny na dzień 14 września 2005 r. – dalej jako "p.o.ś."), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – stan prawny na dzień 14 września 2005 r. – dalej jako "rozporządzenie"), przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko są m.in. zespoły zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

W związku z pojawiającymi się wątpliwościami odnośnie stosowania przepisów ustawy p.o.ś. dotyczących oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć związanych z realizacją zespołu zabudowy, Minister Środowiska pismem z dnia 8 lutego 2007 r., wyjaśnił, że przepis § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia, dotyczy powierzchni zabudowy budynków i nie ma tu znaczenia powierzchnia nieruchomości przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie. Zdaniem organu odwoławczego, całkowita powierzchnia przedmiotowej nieruchomości nie przekracza 1 ha, co wynika z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia 6 września 2005 r.

Analizując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy ustalił, że badana decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – stan prawny na dzień 14 września 2005 r.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na warunki posadowienia obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w dokumentacji, stanowiącej podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Białej z dnia [...] września 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, uzupełnianie materiału dowodowego w toku postępowania nieważnościowego oraz orzekanie na podstawie nowych okoliczności, nieznanych organowi wydającemu kwestionowaną decyzję jest niedopuszczalne.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące istnienia nowych okoliczności, nieznanych organowi wydającemu kwestionowaną decyzję oraz domniemanego fałszerstwa dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Białej z dnia [...] września 2005 r., nie mogły być poddane ocenie w toku niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] września 2005 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., oraz że decyzja ta jest zgodna z ustaleniami obu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji podkreślił, że dla przedmiotowej inwestycji został zaprojektowany pas ochronny zieleni izolacyjnej oraz przeznaczono na rzecz zieleni 20% powierzchni działki. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest zarzut, że budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze stanowiące własność skarżącego znajdują się na styku i przylegają bezpośrednio do wybudowanej hali produkcyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że kwestia oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko była podnoszona przez skarżącego już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucał wówczas przekroczenie limitu hałasu i postulował o niedopuszczenie do powstania tak dużego obiektu z uwagi na jego olbrzymią uciążliwość. Sprzeciw skarżącego został częściowo uwzględniony poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy obiektu do 3.000 m2 z warunkiem zbliżenia do południowej granicy działki.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że właściwe organy dokonały oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w trybie i na zasadach przepisu art. 46 p.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Prezydent Miasta Bielsko-Białej, właściwy w sprawach ochrony środowiska, w piśmie z dnia 20 grudnia 2004 r. dokonał oceny inwestycji polegającej na budowie hali do produkcji podzespołów silników samochodowych i uznał, że nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wszczęcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Opinia ta była odpowiedzią na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury tego organu z dnia 15 grudnia 2004 r., w którym dokładnie opisano inwestycję z podaniem jej charakterystyki produkcji oraz numerów działek na których ma być zlokalizowana. W ocenie Sądu I instancji, nie ma więc wątpliwości jakiej inwestycji dotyczy opinia oraz że opiniowana inwestycja graniczy z nieruchomością skarżących zlokalizowaną na działce nr [...].

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że budowa hali produkcyjnej poddana została również ocenie oddziaływania na środowisko przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy p.o.ś. jest organem właściwym do uzgadniania i opiniowania w sprawie obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2005 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej uzyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2004 r., w której stwierdzono jednoznacznie, że budowa hali produkcyjnej nie figuruje w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że uzgodnienia te były wiążące zarówno dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jak i organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Na ich podstawie można było ustalić, że wnioskowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji podzielił wyjaśnienia organu odwoławczego odnoszące się do interpretacji przepisu § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia, który dotyczy powierzchni zabudowy budynków i nie ma tu znaczenia powierzchnia nieruchomości przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W przypadku, gdy przepis prawa wymaga interpretacji, tak jak przepis § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut pominięcia skarżącego jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz zarzuty dotyczące nowych okoliczności faktycznych, które zostały przez inwestora przemilczane stanowią przesłankę do wznowienia postępowania i nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zarzuty dotyczące negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na warunki posadowienia obiektów budowlanych na sąsiednich działkach nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania kontrolowanej decyzji.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") i w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy stan faktyczny, w oparciu o który wydano skarżoną decyzję został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a. W ocenie skarżącego, nie zbadano czy skarżącemu jako stronie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zapewniono prawidłowy udział i możliwość zgłaszania wniosków dowodowych w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł ponadto, że powyższe stanowiło naruszenie art. 80 k.p.a.

Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 88 § 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej jako "ustawa –Prawo budowlane") i w związku z art. 17 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego – § 3 ust. 1 pkt 52a rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to przepis wymagający interpretacji, a tym samym nie zapewnia niewątpliwego stanu prawnego koniecznego dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia twierdzenia skarżącego, że nie zapewniono mu jako stronie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prawidłowego udziału i możliwości zgłaszania wniosków w postępowaniu zwykłym. Zarzut ten może stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy także zaznaczyć, że postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie przeprowadza się uzupełniającego postępowania dowodowego, tylko bada wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w takim postępowaniu właściwy organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie ocenia całego postępowania zwykłego tylko kontroluje, czy wydanie zaskarżonej decyzji może się wiązać z wystąpieniem jednej z którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w taki zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

Natomiast oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Dlatego też badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania z powodu nieprzeprowadzenia prawidłowej kontroli postępowania dowodowego, ponieważ właściwe organy rzekomo nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, są całkowicie niezasadne.

Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., gdyż brak jest w stanie prawnym i faktycznym tego nadzwyczajnego postępowania przesłanek do naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a. i w związku z art. 17 k.p.a. oraz art. 88 § 1 i 2 cyt. ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w świetle art. 88 ust. 1 ustawy jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi tylko, że jest organem właściwym w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w ramach postępowania administracyjnego w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego tak jak w tej sprawie. Ponadto błędnie w komparycji skargi kasacyjnej nie określono, który z trzech punktów art. 138 § 1 k.p.a. miałby być naruszony przez Sąd I instancji, co dotyczy także braku dookreślenia zarzutu w zakresie rzekomego naruszenia art. 17 k.p.a., który liczy cztery punkty redakcyjne, a które to braki naruszają przepis art. 176 ustawy p.p.s.a.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu braku rozbieżnych wykładni § 3 ust. 1 pkt 52a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że dopuszczalna jest także – co podkreślił Sąd I instancji – taka jego wykładnia, w świetle której sporządzenia raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać te przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać, które obejmują zespoły zabudowy przemysłowej o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, zaś w przedmiotowej sprawie jest to obecnie tylko 3.000 m2, z warunkiem zbliżenia do południowej granicy działki.

Natomiast powyższa wykładnia tego przepisu § 3 ust. 1 pkt 52a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że dotyczy on tylko powierzchni zabudowy przedmiotowych budynków, a nie dotyczy całej powierzchni nieruchomości, która jest przeznaczona pod projektowane dane przedsięwzięcie.

W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela dotychczasową linię orzecznictwa wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1442/08, Lex nr 552311.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.