Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 503/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z [...] 2012 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź organ odwoławczy) stwierdził uchybienie przez A. T. (dalej skarżąca) terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] 2012 r. [znak...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), nakazującej A. i A. T. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...], obręb [...] w [...], przy granicy działki nr [...].
W uzasadnieniu WINB wskazał, że decyzję z [...] 2012 r. wysłano skarżącej [...] 2012 r. za pośrednictwem poczty przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Poczta dnia 7 marca 2012 r. zwróciła przesyłkę do PINB z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" i adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 21 lutego 2012 r. i 29 lutego 2012 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższy sposób doręczenia jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym art. 44 kpa, a decyzję [...] 2012 r. skutecznie doręczono skarżącej dnia 6 marca 2012 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania upływał 20 marca 2012 r. Skarżąca złożyła odwołanie bezpośrednio w PINB dnia 27 kwietnia 2012 r., tj. w 52 dniu po otrzymaniu decyzji, podczas gdy odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie.
Skargę na postanowienie z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. T. podnosząc, że budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [...], obręb [...] w [...], usytuowany przy granicy działki nr [...], mąż dobudował w ostatnich latach. Z tego co wie, budynek został złożony z płyt ogrodzeniowych, które nie są na stałe związane z gruntem. Miał służyć jako tymczasowe przykrycie materiałów, a następnie miał zostać rozebrany.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że powodem nieodebrania przez skarżącą decyzji z [...] 2012 r. było to, że jej mąż zabronił jej odbierania przesyłek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), skargę oddalił, uznając ją za niezasadną.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzję z [...] 2012 r. przesłano skarżącej na adres [...], [...], pod którym skarżąca odbierała wcześniej kierowane do niej przesyłki, wskazała go także w odwołaniu i w skardze jako swój adres zamieszkania.
Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] 2012 r., z uwagi na niemożność doręczenia adresatowi bądź pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 21 lutego 2012 r., o czym zawiadomienie (awizo) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniach 21 lutego 2012 r. i 29 lutego 2012 r. Zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki wróciło do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".
WINB wskazał, że powyższy sposób doręczenia decyzji jest zgodny z art. 44 kpa. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że zasadnie WINB uznał, że decyzję z [...] 2012 r. skutecznie doręczono skarżącej dnia 6 marca 2012 r.
Zgodnie z art. 129 kpa, odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 kpa). W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] 2012 r. upłynął [...] 2012 r., a skarżąca złożyła odwołanie bezpośrednio w PINB dnia 27 kwietnia 2012 r., a więc w 52 dniu po otrzymaniu przez skarżącą decyzji. Nie ulega wątpliwości, że nie został zachowany termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w ww. art. 129 § 2 kpa.
Skarżąca wraz z odwołaniem od decyzji z [...] 2012 r. wniosła o przywrócenie terminu do jego złożenia. Jednak postanowieniem z [...] 2012 r. WINB odmówił skarżącej przywrócenia tego terminu (w sprawie II SA/Ke 504/12 skarga od tego postanowienia została oddalona).
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zasadnym było stwierdzenie przez WINB uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła A. T., reprezentowania przez radcę prawnego T. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 44 kpa przez przyjęcie, że decyzja z [...] 2012 r. została skarżącej skutecznie doręczona 6 marca 2012 r., podczas gdy faktycznie skarżąca nie wiedziała, że w skrzynce oddawczej znajduje się zawiadomienie (awizo) o przesyłce;
- 2. art. 77 § 1 kpa przez nie wyjaśnienie trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej, niemożności swobodnego poruszania się i brak możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z [...] 2012 w Urzędzie Pocztowym.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa).
Oba zarzuty zostały skonstruowane wadliwie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie norm dopełnienia (art. 44 i art. 77 § 1 kpa), pomijając całkowicie wskazanie naruszenia norm odniesienia (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, s. 21-22). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2011 r., s. 600-601, nb 14-16). Sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze treść uchwały OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji normy dopełnienia (wskazanych art. 44 i art. 77 § 1 kpa) z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów ppsa, mimo wady konstrukcyjnej każdego z tych zarzutów, nie dyskwalifikowało samej skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie i że może w niniejszej sprawie rozpoznać merytorycznie jej zarzuty (wyrok NSA z 11.5.2010 r., II OSK 762/09, cbosa). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa w istocie zawierały zarzuty uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe postępowania przeprowadzonego z naruszeniem powyższych przepisów.
Zarzut naruszenia art. 44 kpa okazał się nietrafny. Art. 44 kpa zawiera cztery paragrafy o zróżnicowanej treści normatywnej, a § 1 składa się z dwu punktów. Rzeczą profesjonalisty sporządzającego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie o naruszenie którego przepisu chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny jest z mocy art. 183 § 1 ppsa, związany granicami skargi i nie jest uprawniony ani zobligowany do doprecyzowywania zarzutu autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalistą.
Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji w sposób należyty ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzję z [...] 2012 r. przesłano skarżącej na wskazany przez nią adres. Nawet w odwołaniu z 26 kwietnia 2012 r. skarżąca wskazała jako swój adres "ul. [...], [...]"; k. 2 akt WINB) i pod tym adresem osobiście odbierała korespondencję dnia 13 czerwca 2011 r., 23 kwietnia 2012 r., 8 maja 2012 r. (zatem zarówno przed, jak i po doręczeniu decyzji z [...] 2012 r.; k. 13b, 18b, 19b akt PINB).
Z adnotacji na kopercie, w której doręczono decyzję z [...] 2012 r. wynika, że dochowane zostały wszystkie wymogi przewidziane w art. 44 kpa: jest data pozostawienia przesyłki, podpis doręczyciela i informacja o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Przesyłka była dwukrotnie awizowana 21 lutego 2012 r. i 29 lutego 2012 r. Ustawodawca nie wiąże skutku doręczenie z tym, czy adresat dopełnia aktu staranności, by osobiście bądź przez inną osobę sprawdzać zawartość skrzynki pocztowej. Przepisy art. 44 kpa mają bowiem na celu zapobieganie tamowaniu biegu postępowania przez adresata (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 256, nb 2, 3).
Zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakiegokolwiek dowodu, którego nie przeprowadzono w kontrolowanym postępowaniu. Zarówno organ odwoławczy, jak Sąd I instancji, z akt kontrolowanej sprawy wiedziały, jaka jest sytuacja zdrowotna i rodzinna skarżącej (s. 1-2, 4-5 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 504/12). Zagadnienia te nie stanowiły w sprawie II SA/Ke 503/12 faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 44 § 1 pkt 1, § 2-4 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 349, nb 2).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490), pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.