Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 432/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2006r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Burmistrz Miasta Władysławowa decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. po rozpatrzeniu wniosku J. i M. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku (nadbudowa nad istniejącą piwnicą) na działce nr [...] w J. G.. W decyzji w punkcie 3.3.1 określono maksymalną powierzchnię zabudowy na ok. 42 m2, a procent zabudowy działki po rozbudowie maksymalnie na 41%. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Burmistrz Miasta Władysławowa, na wniosek J. i M. S., zmienił wydaną wcześniej decyzję wskazując, iż jej punkt 3.3.1 otrzymuje brzmienie: powierzchnia nowej zabudowy maksymalnie: ok. 54 m, procent zabudowy działki po rozbudowie: maksymalnie 44%; pozostałe zaś ustalenia decyzji pozostają bez zmian. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano na przepisy art. 155 i 154 § 2 kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało pismem z dnia 27 sierpnia 2004 r., którym powiadomiono pozostałe strony postępowania o treści wniosku oraz możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń, jednakże żadna ze stron z tej możliwości w przewidzianym terminie nie skorzystała. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r. Kolegium uznało, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Gdańsku utrzymało uprzednią decyzję w mocy. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję.
W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarówno podczas rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] września 2004 r., jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasiadał ten sam członek Kolegium – R. K.. Powyższa okoliczność wskazuje zdaniem Sądu, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa, albowiem wskazany wyżej członek Kolegium winien być wyłączony od ponownego rozpoznawania sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja z dnia 22 maja 2006 r., jako że została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego L. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 24 § 1pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skoro istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż brak cechy dewolutywności postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącza stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej następnie przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Kwestia ta była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07), który stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji.
Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3) albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Użyte w art. 24 § 1 k.p.a. sformułowanie "podlega wyłączeniu" wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia.
Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle utożsamia się przy jego ponownej ocenie.
Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Trybunał uznał, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego.
Trybunał podkreślił, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, iż "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP - Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Mając na uwadze komentowane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) wydanym w składzie siedmiu sędziów stwierdził: "Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając zagadnienie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę, opowiedział się za stanowiskiem, że zwłaszcza w przypadku, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oparł zaskarżony wyrok na wykładni art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. zgodnej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. Słusznie Sąd I instancji uznał, iż fakt, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarówno podczas rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] września 2004 r., jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasiadał ten sam członek Kolegium - Radosław Kozakiewicz, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Za niezasadny należy więc uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie tej zachodzi przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.