Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1172/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. i K. G. stwierdził nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powołaną decyzją z 22 maja 2014 r. Kolegium po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy M.G. i K.G., T. Ko. i M. K.oraz E. K.-B.uchyliło własną decyzję z 5 marca 2014r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., nr [...] ustalającej dla Spółki B.M. B., S. M.s.j. z siedzibą w R.warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna w zabudowie szeregowej, przyłącze gazu na działce nr [...] przyłącze wody na działce nr [...], przyłącze energetyczne na działkach nr [...] wjazd na działkach nr [...] przy ul. S. w R.w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce nr [...](pkt I decyzji) i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r. w części orzekającej o lokalizacji wjazdu na działce nr [...] (pkt II decyzji); stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r., nr [...] (pkt III decyzji) oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie (pkt IV decyzji).
Organ wyjaśnił, że decyzja Kolegium z 22 maja 2014r. orzeka m.in. o odmowie stwierdzenia nieważności tej części decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., w jakiej ustalono warunki zabudowy dla wjazdu na teren inwestycji na działce nr 321, podczas gdy działka ta nie została wymieniona w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa (występuje tam działka nr [....]). Postanowieniem z 25 marca 2008r. Prezydent Miasta Rzeszowa dokonał sprostowania decyzji o warunkach zabudowy "wstawiając" w sentencji decyzji zamiast błędnie zamieszczonego numeru [...], prawidłowy numer[... ].
W ocenie Kolegium brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa), gdyż ulokowanie wjazdu na teren inwestycji stanowi istotę sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i przesądza o granicach załatwionej ostatecznie sprawy administracyjnej. Nie może być kwalifikowane jako błąd pisarski lub oczywista omyłka.
Skoro wprowadzenie do obrotu prawnego postanowienia z 4 marca 2013r. odbyło się z rażącym naruszeniem prawa i wadliwość tego rodzaju wywołuje skutek prawny ex tunc, to tym samym decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o lokalizacji wjazdu na działce nr 310 - nieobjętej w ogóle żądaniem strony.
Wyjście poza granice żądania i objęcie rozstrzygnięciem innej nieruchomość jest zatem rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp). Z tych względów ta część decyzji dotychczasowej Prezydenta podlegała stwierdzeniu nieważności, co oznacza, że wniosek o warunki zabudowy w tej części, po wydaniu niniejszej decyzji, podlega rozpatrzeniu przez prezydenta na podstawie art. 104 § 2 Kpa.
E.K.-B.i P.B. oraz M. G.i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na decyzję Kolegium z 22 maja 2014r.
Postanowieniem z 16 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę E.K.-B. i P.B.
M. G. i K.G.zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp poprzez brak uznania rażącego naruszenia prawa w powołanej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o warunkach zabudowy, wydanej w związku z brakiem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zbieżnych z zabudową domków jednorodzinnych usytuowanych w zasadniczych liniach zabudowy jednorodzinnej przy ul. S. co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i art. 21 ust.1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony własności.
W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Jak wskazał Sąd I instancji skarga była uzasadniona i podlegała uwzględnieniu, jakkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Istota kontroli sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Kolegium w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając zaskarżoną decyzję było uprawnione także do stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r., wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji z 25 marca 2008r. (pkt III decyzji), czy też tego rodzaju działanie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Ponieważ istotą postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak już wskazano powyżej, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, to organ ponownie rozpatrujący sprawę nie ma uprawnień do kontroli w tym postępowaniu innych postanowień wydanych w postępowaniach dotyczących danej sprawy, ale nie mieszczących się w jej granicach. Stwierdzenie zatem nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r. rażąco narusza art. 15 Kpa czyli zasadę dwuinstancyjności postępowania w jej znaczeniu materialnym, bowiem wykracza poza granice sprawy objętej postępowaniem "pierwszoinstancyjnym". Kwestia bowiem nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji nie była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kolegium z dnia 5 marca 2014r.
Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej i konsekwencji takiego naruszenia wskazać należy, że orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - tak jak orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania - musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 Kpa. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie.
Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., o warunkach zabudowy w jej pierwotnym brzmieniu obejmowała budowę wjazdu na działce oznaczonej nr 310. Postanowieniem z dnia 4 marca 2013r. sprostowano wskazaną wyżej decyzję "wstawiając" w miejsce błędnego nr działki: [...] prawidłowy nr działki: [...]. Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją w pkt I uchyliło decyzję własną z dnia 5 marca 2014r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowie z dnia 25 marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr [....], jednocześnie w pkt II stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowie z dnia 25 marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr [...]. Podkreślić trzeba, że niezależnie od kwestii dopuszczalności sprostowania decyzji w powyższym zakresie w trybie art. 113 Kpa, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy w zakresie sprostowanym czyli obejmującym budowę wjazdu na działce oznaczonej nr [...].
Decyzja takiej właśnie treści objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżoną decyzją orzekło reformatoryjnie, to zakres w jakim uchyliło decyzję "pierwszoinstancyjną" w pkt I powinien odpowiadać zakresowi, w jakim orzekło co do istoty sprawy (stwierdzając nieważność) w pkt II decyzji. Zatem zaskarżona decyzja, nie spełniwszy takich wymogów w pkt I i II, nie odpowiada dyspozycji 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza także ten przepis.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa warunki stawiane decyzjom wydanym z rażącym naruszeniem prawa, w postaci art. 15 Kpa
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 15 Kpa poprzez mylne przyjęcie, że rażące naruszenie prawa przez organ działający w trybie stwierdzenia nieważności i orzekający w II instancji polegało na a) uchyleniu zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wydanej przez Kolegium w I instancji nieważnościowej, orzeczeniu odmiennie w części co do istoty sprawy nieważnościowej (poprzez częściowe uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności) orz na ostatecznym określeniu i zwerbalizowaniu przedmiotu zaskarżenia (w postaci decyzji objętej expressis verbis wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwzględnieniem wydanego przez organ postanowienia o jej sprostowaniu; b) uwzględnieniu podania o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta Rzeszowa w zakresie, w jakim treść tej decyzji dotychczasowej była kształtowana przez wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 113 Kpa) postanowieniem o jej sprostowaniu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione i opierają się na błędnym rozumieniu pojęcia sprawy administracyjnej oraz wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności.
Jednym z podstawowych środków ochrony praw i wolności obywateli jest ujęte w art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konkretyzację powyższego prawa w postępowaniu administracyjnym stanowi zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 Kpa. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej.
Skoro wydana w trybie nadzorczym w pierwszej instancji decyzja Kolegium z 5 marca 2014 r. dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Rzeszowa w wersji sprostowanej powołanym postanowieniem z 4 marca 2013 r. to takie były też granice rozpoznania sprawy w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzja z 5 marca 2014 r. wydana przez Kolegium w I instancji nie wypowiadała się odrębnie o legalności powołanego postanowienia prostującego, dlatego też jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji, Kolegium rozpoznając sprawę ponownie nie było uprawnione do rozszerzenia zakresu rozstrzygnięcia o wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanego postanowienia prostującego.
Okoliczność, że dopiero w rozstrzygnięciu wydanym w II instancji po raz pierwszy orzeczono o tej kwestii pozbawiło stron prawa do kwestionowania w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prawidłowości tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 15 Kpa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji uznał, że naruszenie tego przepisu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie zasady dwuinstancyjności w okolicznościach niniejszej sprawy godzi bowiem w fundamentalne prawa i gwarancje procesowe strony, tak z uwagi na oczywistość naruszenia powołanej normy prawnej, jak również skutki, które są sprzeczne z jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego.
Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa uznając, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 15 Kpa. Na marginesie należy tylko zauważyć, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było również rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co w skardze kasacyjnej w ogóle nie zostało zakwestionowane.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.