Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. II SA/Ke 1045/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...] (dalej: "Skarżący", "Inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. (dalej: "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2016 r.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., Starosta ustalił dla Skarżącego dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. B. 15 w S., wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu w kierunku na sąsiadujący teren działki nr [...], przy ul. B. 11, z zabudową kwalifikowaną jako mieszkaniowa jednorodzinna: dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 50 dB (A), dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 40 db (A) – pkt 1 decyzji oraz zobowiązał Skarżącego do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń, z lokalizacją punktu pomiarowego na granicy działki nr [...], od strony ul. B., w sąsiedztwie budynku mieszkalnego, wskazując że zakres i częstotliwość pomiarów należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi – punkt 2.
Decyzję poprzedziły przeprowadzone oględziny na terenie działki nr ewid. [...] o pow. 0,4099 ha oraz terenów sąsiednich. Ustalono, że na działce tej, bezpośrednio przy ulicy i naprzeciwko zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. B. 15, położony jest budynek mieszkalny zamieszkały, a w głębi posesji znajdują się dwa niewielkie obiekty drewniane w złym stanie technicznym, przeznaczone do przechowywania opału i narzędzi działkowych oraz "szklarenka-mnożarka" i tunel foliowy, służące do uprawy warzyw i kwiatów. Część działki jest wykorzystana pod uprawę warzyw. Po wizji w terenie organ dwukrotnie decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. ustalał dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez przedsiębiorstwo Skarżącego, jednakże rozstrzygnięcia te były uchylane przez Kolegium (decyzje z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] grudnia 2015 r.). Rozpoznając po raz kolejny sprawę i uwzględniając charakter zagospodarowania działki nr [...] Starosta uznał ww. teren za zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (a nie jak wskazywał w odwołaniach Skarżący - zabudowę zagrodową), dla której decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalił dopuszczalny poziom hałasu.
Jako podstawę prawną wskazał art. 115a ust. 1 i 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, dalej: "P.o.ś.") oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r. poz. 112).
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego kwestionującego ustalenia faktyczne, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że przedmiotowy teren nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wobec czego prawidłowo zastosowano art. 115 P.o.ś., dokonując oceny rodzaju terenu chronionego akustycznie na podstawie faktycznego jego zagospodarowania i wykorzystywania. Teren zabudowy działki nr [...] zakwalifikowano jako zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną, gdzie dopuszczalne poziomy hałasu nie powinny przekraczać równoważnego poziomu hałasu o wartości 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Zwrócono uwagę, że na działce nr [...] nie ma zagrody w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 14221, dalej: "rozporządzenie").
W kierunku północnym działka ta graniczy z działkami nr [...] i [...], na których zlokalizowany jest plac manewrowo-postojowy pojazdów i maszyn zakładu Skarżącego, jak też hale magazynowe materiałów do produkcji i gotowych wyrobów betonowych - emitujące ponadnormatywny hałas. Kolejne działki usytuowane wzdłuż ulicy B. w kierunku północnym począwszy od numeru [...] (powierzchnia całkowita 0,74 ha) oraz kolejna [...] (powierzchnia całkowita 0,53 ha) - to również tereny akustycznie chronione, kwalifikowane jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że sposób użytkowania działek nr [...] i [...] jest uciążliwy dla mieszkańców działek z zabudową mieszkaniową.
W skardze Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów, polegające na dokonaniu błędnej oceny rodzaju terenu chronionego akustycznie i nieprawidłowe zakwalifikowanie działki o nr [...] jako terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, poprzez sformułowanie w decyzji obowiązku co do zakresu częstotliwości pomiarów w sposób czyniący go niemożliwym do wykonania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Także uczestniczka postępowania - właścicielka działki nr [...], wyraziła sprzeciw co do twierdzeń Skarżącego o zagrodowym charakterze zabudowy.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do kwestii poprawności ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu według zaostrzonych parametrów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – w sytuacji gdy zgodnie z art. 115 P.o.ś. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przy czym przepisy ustawy posługują się wyraźnie pojęciem terenu (art. 113 ust 2, art. 115a ust 3 P.o.ś.) lub terenów sąsiednich (art. 115), nie zaś działki bądź też nieruchomości. Celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu - obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas.
W przypadku zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze. Dlatego kluczową kwestią jest prawidłowe ustalenie przeznaczenia terenów sąsiadujących z terenem emitenta hałasu i w tym celu należy także poddać analizie funkcje zabudowy na wszystkich wyodrębnionych na tym terenie nieruchomościach oraz dokonać precyzyjnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, tj. czy dominuje tam funkcja mieszkaniowo-usługowa lub zagrodowa, czy też mieszkaniowa jednorodzinna. Jeżeli na wyznaczonym do takiej analizy terenie przeważałaby zabudowa mieszkaniowo-usługowa (bądź zagrodowa), to poziom dopuszczalnego – zgodnie z obowiązującymi przepisami – poziomu hałasu byłby wyższy od określonego w decyzji Starosty dla zakwalifikowanej, jako przeważająca, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z mapy (k.
38) oraz sprawozdania z wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiarów akustycznych, źródła ponadnormatywnego hałasu znajdują się zasadniczo na działkach nr [...] i [...], zlokalizowanych od strony wschodniej nieruchomości nr [...], po przeciwnej stronie drogi, nie zaś wyłącznie na działkach nr [...] i [...], na których zlokalizowano plac manewrowo-postojowy – do czego nie odniesiono się w podjętych rozstrzygnięciach. Organy obu instancji, zamiast ustalić przeznaczenie rozległego terenu sąsiadującego od strony północnej, południowej, wschodniej jak i zachodniej z głównym zakładem emitenta hałasu, w sposób niedopuszczalny skupiły się wybiórczo jedynie na wąskim obszarze działek nr [...] i [...] oraz trzech zabudowanych działek w kierunku północ-południe. W konsekwencji w żaden sposób nie uzasadniły i nie wyjaśniły uznania przyjętego do analizy zawężonego obszaru, jako przeważającego terenu – pomimo że z akt sprawy wynika, że teren na którym działalność prowadzi Skarżący nie sąsiaduje z wszystkich stron z zabudową jednorodzinną. Organy nie ustaliły – w kontekście wymogów z art. 115 P.o.ś. – faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tych terenów, jak również poziom hałasu, który do tych terenów dociera. Poczynione w sprawie ustalenia co do przeznaczenia terenów sąsiednich, wbrew treści art. 77 § 1 K.p.a., nie opierały się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, a na ogólnych ustaleniach dokonanych podczas oględzin w dniu 16.04.2015r. Poza tym decyzja Starosty w pkt 2 nie zawiera właściwego rozstrzygnięcia, którą to wadliwość w pełni zaakceptowało Kolegium. Przewidziane do wykonania obowiązki nałożone na stronę muszą wynikać z sentencji decyzji, nie zaś z jej uzasadnienia. To decyzja powinna nałożone obowiązki określać precyzyjnie – tak aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. W konkluzji WSA stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny ustalić faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiadujących z zakładem Skarżącego i dopiero wówczas określić (bądź nie) normy dopuszczalnego hałasu, uwzględniając w stosunku do charakteru zabudowy na działce nr [...] wskazane wyżej reguły oceny zebranego materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) polegającą na błędnym przyjęciu, że organy nie dokonały ustaleń faktycznych związanych z zagospodarowaniem i wykorzystaniem terenów sąsiadujących z przedmiotowym zakładem;:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 107 § 3 K.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że sentencja decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjna z uwagi na zamieszczenie zwrotu: "zakres i częstotliwość przeprowadzanych pomiarów hałasu należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi", podczas gdy całe rozstrzygniecie decyzji jest na tyle precyzyjne, że decyzja ta ma charakter w pełni wykonalny.
Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, wg norm przepisanych, przy zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że załączony materiał dowodowy dokumentuje istnienie zabudowy mieszkaniowej nie tylko na działce nr [...], ale także na działkach nr [...],[...],[...]. Ustalenia organu I instancji, są zgodne z przepisami prawa, tj. definicjami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia, jak również zabudowy zagrodowej - § 3 pkt 3 rozporządzenia. Na działce nr [...] usytuowanej w granicach administracyjnych miasta nie utworzono zagrody rolniczej. Ustalenia organu dotyczyły także sposobu użytkowania działek nr [...] i [...] i wniosek, że jest on uciążliwy także dla innych terenów akustycznie chronionych, kwalifikowanych jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowanych wzdłuż ulicy B., w kierunku północnym, tj. działki nr [...] oraz nr [...]. Podkreślono, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu potwierdziły dwukrotnie przeprowadzone badania.
Zaistniały także przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla zabudowy zagrodowej w porze dnia. Kolegium zakwestionowało także stwierdzenie, że sentencja decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjna z uwagi na zamieszczenie zwrotu: "zakres i częstotliwość przeprowadzanych pomiarów hałasu należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi". Rozstrzygnięcie jest na tyle precyzyjne, że decyzja ma charakter w pełni wykonalny. Jej zapis odsyła jedynie do sposobu przeprowadzenia pomiarów, co jest niejako uzupełnieniem pkt 1 decyzji. Niemożliwym jest uszczegółowianie sentencji decyzji o całą procedurę przeprowadzania pomiarów, bowiem nie to jest istotą decyzji w przedmiocie ustalanie dopuszczalnego poziomu hałasu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor (Skarżący) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., który powiązano z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA błędnie przyjął, że organy nie dokonały ustaleń faktycznych związanych z zagospodarowaniem i wykorzystaniem terenów sąsiadujących z przedmiotowym zakładem. Również WSA w sposób nieuprawniony przyjął, że sentencja decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjna z uwagi na zamieszczenie zwrotu: "zakres i częstotliwość przeprowadzanych pomiarów hałasu należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi".
Poza sporem pozostaje, że teren działki nr [...] będącej własnością uczestniczki postępowania, jak również teren zakładu produkcyjnego emitującego hałas a należącego do Skarżącego, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie więc WSA wskazał, że w takim przypadku istota sporu sprowadza się do oceny poprawności ustaleń co do rodzaju terenu, na którym powyższe działki się znajdują. Rodzaj terenów determinuje bowiem dopuszczalny poziom hałasu, przy czym dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziom ten jest obniżony w porównaniu z terenami zagospodarowanymi innego rodzaju zabudową.
Zatem na pełną aprobatę zasługuje stwierdzenie, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla konkretnej nieruchomości, lecz dla terenu sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zróżnicowanej zabudowy, dopuszczalny poziom hałasu powinien być ustalony jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli dla zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze. Stwierdzenie to WSA oparł na prawidłowo przywołanym w uzasadnieniu wyroku prawie materialnym.
Wskazując konkretne numery kilku działek skarżący kasacyjnie Organ podniósł, że na nieruchomościach tych znajduje się zabudowa jednorodzinna, co przesądza o takim właśnie rodzaju terenów. Nie podważając ustaleń w tym zakresie WSA zasadnie jednak naprowadził, że działki te nie tworzą wyłączenie sąsiedniego terenu dla zakładu emitującego hałas. Opierając się na dokumentacji z pomiaru hałasu WSA wskazał, że źródła ponadnormatywnego hałasu znajdują się na działkach nr [...] i nr [...] położonych po przeciwnej stronie drogi, niż działka nr [...]. Zatem dla prawidłowej oceny charakteru rodzaju terenu sąsiedniego, niezbędnym było sięgnięcie do sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego z głównym zakładem emitenta hałasu od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej. Stanowisko takie jest zasadne, jeśli weźmie się pod uwagę zapis zawarty w punkcie 7 sprawozdania z badań datowanych n dzień 3 czerwca 2016 r. (k. 125 - 127 akt adm.).
W punkcie tym zawierającym charakterystykę otoczenia zakładu wskazuje się, że w najbliższym otoczeniu zakładu (emitenta hałasu) znajdują się: od strony północnej – teren płaski, porośnięty trawą, zabudowa jednorodzinna, od strony wschodniej – zabudowa przemysłowa, od strony południowej – teren płaski, zielony, drzewa i od strony zachodniej – teren płaski, zabudowa przemysłowa. Nie są to więc tereny o jednorodnym rodzaju zabudowy. Trafna jest więc konkluzja, że pominięcie tak określonego sąsiedztwa spowodowało, że organy do analizy przyjęły zawężony obszar.
Braku ustaleń co do sąsiedniego terenu ustalonego w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej emitenta hałasu) skarga kasacyjna nie neguje. Nie kwestionuje też istniejącego sposobu zagospodarowania występującego w sąsiedztwie, na który dodatkowo wskazał WSA w uzasadnieniu (str. 13 uzasadnienia). Zatem luka w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zasadnie zakwalifikowana została jako naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. - organy nie ustaliły bowiem rodzaju terenów (przeważającego rodzaju terenu), stosownie do wymagań wynikających z art. 115 i art. 114 ust. 2 P.o.ś. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z przepisu art. 114 ust. 1 P.o.ś., wynika, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 115 P.o.ś., znajdzie natomiast zastosowanie, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 P.o.ś. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje (zob. postanowienie NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. II OW 115/12).
Powyższy podgląd dotyczy wprawdzie właściwości organu, upoważnia jednak do wyrażenia stanowiska, że skoro w rozpoznawanej sprawie dla terenu położenia działek emitenta hałasu i działki nr [...] nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, to dla prawidłowej oceny charakteru rodzaju terenu sąsiedniego pomocnym może być wyznaczenie obszaru analizowanego, o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy braku planu właśnie w oparciu o sąsiedztwo wyznaczone w taki sposób ustala się warunki zabudowy. Na gruncie rozpoznawanej sprawie terenem, wokół którego należałoby wyznaczyć obszar analizowany, pozwalający na ustalenie przeważającego rodzaju terenu, o jakim mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., powinien być teren emitujący hałas.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej podważający stanowisko WSA o nieprecyzyjnym charakterze obowiązku nałożonego na Skarżącego w punkcie 2 decyzji Starosty w odniesieniu do sformułowania: "Zakres i częstotliwość pomiarów hałasu należy ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi".
Zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, że nałożone na stronę obowiązki muszą wynikać wprost z osnowy decyzji. Dlatego też rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. III SA 1225/94, ONSA 1996, Nr 3, poz. 135). W przypadku, gdy rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Wymogów tych nie spełnia zacytowany wyżej fragment osnowy, przy czym nieprawidłowości tej, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie może usunąć informacja o przepisach zawarta w uzasadnieniu (in fine) decyzji I instancji.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w art. 204 pkt 2 P.p.s.a.