Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1702/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 51/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę K.W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu oraz nakazu mycia, czyszczenia i dezynfekcji sprzętu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wojewódzki w gospodarstwach R.W. i K.W. w dniu 17 września 2013 r. została przeprowadzona kontrola interwencyjna w związku z podejrzeniem stosowania w hodowli niedozwolonego białka zwierzęcego. Podczas kontroli pobrano z obu gospodarstw do badań próbki paszy. Pobrano losowo próbki pierwotne z partii paszy wyprodukowanej w jednym czasie dla jednego rodzaju grupy technologicznej hodowanych świń, z których utworzono jedną próbkę zbiorczą pobieranego materiału, następnie przygotowano z niej trzy próbki końcowe tej samej wielkości, rozdzielono do trzech foliowych bezpiecznych kopert po jednej dla: laboratorium Zakładu Higieny Weterynaryjnej (ZHW), Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w Oleśnie i danego właściciela. Dla każdej z próbek sporządzono protokół zaznaczając m. in. miejsce pobrania próbek z każdej kontrolowanej partii, przeznaczenie, wielkość partii, wagę, sposób opakowania. Dodatkowo miejsca pobrania próbek oznaczono na załączniku do protokołu z przeprowadzonej kontroli w dniu 17 września 2013 r.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie zakazał wprowadzania do obrotu z gospodarstwa K.W. (nr siedziby stada [...]) następujących zwierząt:

1. - 19 dorosłych loch utrzymywanych w pomieszczeniu porodówki;
2. - 1 knura, 6 loch we wspólnym kojcu w pomieszczeniu wchodząc na prawo od strony porodówki;
3. - 50 loch utrzymywanych w pomieszczeniu dla loch, każda w oddzielnym boksie usytuowanych w trzech rzędach oraz 12 i 9 loch utrzymywanych w tym pomieszczeniu. Organ w punkcie drugim decyzji nakazał nadto informowanie go o zmianie liczby zwierząt wymienionych w pkt 1.

W dniu 23 września 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie dokonał spisu loch z prosiętami, które znajdowały się na porodówce. Czynność ta znalazła odzwierciedlenie w protokole z dnia 23 września 2013 r., nr 3/PAPint/2013.

W dniu 24 września 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie otrzymał sprawozdanie z badań pobranych próbek paszy z Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii ZHW w Opolu. W sprawozdaniu z badania ujawniono, że poddano analizie 3 preparaty osadu oraz 1 preparat surowca i wykazano średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych. Cząstki zostały zidentyfikowane jako fragmenty kości. Nadto, używając mikroskopu optycznego w badanych próbkach wykryto średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących z ryb, cząstki zostały zidentyfikowane jako fragmenty ości.

Pismem z dnia 24 września 2013 r. producent rolny kwestionując wydaną przez organ I instancji decyzję wniósł o uchylenie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu, a to wobec otrzymania wyników badań.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie, działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045 ze zm.), § 2 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 20 ze zm.), art. 54 ust 1, ust. 2 lit. a i h rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywieniowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004, str. 1, ze zm., wyd. polskie specjalne Dz. Urz. UE L t. 3 rdz. 45 s. 200, ze zm.), w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz rozdz.

I lit. b załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L. 147 z 31.05.2001, str. 1-40, ze zm., wyd. polskie specjalne Dz. Urz. UE L t. 3 rdz. 32 s. 289-328), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, ze zm.) art. 3 ust. 1 i ust 2 pkt 5 lit c, art. 5 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm.), a także na podstawie art. 104, art. 108, art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) oraz uwzględniając w całości odwołanie złożone w dniu 24 września 2013 r. w pkt 1 uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2013 r.; w pkt 2 zakazał wprowadzania do obrotu zwierząt z gospodarstwa K.W. nr gospodarstwa [...] (nr paszowy PL [...]) − 19 dorosłych loch utrzymywanych w pomieszczeniu porodówki oznakowanych indywidualnie następującym numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; w pkt 3 nakazał informowanie Powiatowego Lekarza Weterynarii na 48 godzin przed zbyciem ze stada sztuki/sztuk, o których mowa w pkt 2 oraz zgłaszania każdego przypadku padnięcia świń, a także mycie, czyszczenie i dezynfekcje sprzętu, (w tym karmideł, paśników, wózków, podajników) używanego do zapodawania paszy zawierającej niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych oraz maszyn (w tym mieszalników) paszami, pomieszczeń, w których przetrzymywano i przygotowywano zanieczyszczona paszę. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazano dalej w uzasadnieniu skarżonego wyroku organ powiatowy weterynarii podniósł nadto, że w związku z odwołaniem strony od decyzji z dnia [...] września 2013 r. i wnioskiem o uchylenie zakazu w stosunku do 96 sztuk loch luźnych i knura, w stosunku do których nie potwierdzono stosowania w paszy niedozwolonego białka, postanowił na podstawie art. 132 K.p.a. uchylić w całości decyzję własną. Zdaniem tego organu całkowite załatwienie sprawy wszczętej powiadomieniem z dnia 17 września 2013 r. wymagało orzeczenia i podjęcia środków zaradczych, na podstawie przepisów art. 54 ust 1 ust. 2 lit a, b, h rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w myśl którego w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze.

Wśród środków zaradczych, jakie podjął organ jest zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt określonych w punkcie 1 decyzji, oraz orzeczony w punkcie 2 nakaz informowania go na 48 godzin przed ubyciem ze stada lub padnięciem sztuki świń, a także mycia i dezynfekcji sprzętu karmideł, paśników. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że w sprawie istotne jest, że przedmiotowa pasza dla świń zawierała składniki pochodzące ze zwierząt i ryb, a zatem nie spełniała wymogów określonych dyspozycją art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego europejski urząd do spraw bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, a tym samym nie jest bezpieczna dla zdrowia zwierząt i ludzi.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się K.W.. W złożonym odwołaniu wskazał, że decyzje wydawane w sprawie nie są adekwatne do faktów, jakie zostały stwierdzone przy przeszukaniu gospodarstwa w dniu 17 września 2013 r.

W uzupełnieniu do wniesionego odwołania, w piśmie z dnia 20 października 2013 r., zarzucono pobieranie próbek w niewłaściwy sposób, a mianowicie bez zmiany rękawiczek. Odwołujący wskazywał, że w jego przekonaniu, osobami pobierającymi próbki są nie tylko osoby, które trzymają sondę, ale wszystkie osoby, które uczestniczą czynnie w jej pobieraniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego oraz przytoczeniu przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie uznano, że stan faktyczny ustalony został prawidłowo, a decyzja organu I instancji w sposób dostateczny została uzasadniona, w tym w zakresie powołanych podstaw prawnych, a tym samym odpowiada prawu. Wobec powyższego stawiane jej przez odwołującego się zarzuty były chybione.

K.W. zaskarżył powyższą decyzję do WSA w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 140 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oceny legalności zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, jako zgromadzonych z naruszeniem szeregu przepisów prawa. W skardze sformułowano szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odnośnie pobierania próbek i dokonywania analizy do celów urzędowej kontroli paszy, czynności związanych z urzędową kontrolą związaną z prawem paszowym i żywnościowym. Zarzucono naruszenie art. 75 § 1 i art. 84 K.p.a. w aspekcie braku uzyskania rzetelnej i kompletnej opinii dotyczącej pobrania próbek a ponadto posłużenie się w sprawie badaniem wykonanym przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w Puławach, pomimo że nie zostały one włączone do akt sprawy, naruszenie art. 10 § 1 i art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się i wypowiedzenia co do całego zgromadzonego w sprawie materiału. W skardze znalazł miejsce także zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 14 § 1 i art. 15 K.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie przez organy I i II instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie od Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Obszerne uzasadnienie skargi zawiera przytoczenie okoliczności, w jakich – wedle skarżącego – nastąpił pobór próbek paszy w gospodarstwie skarżącego, tu zakwestionowano sposób ich pobierania ujawniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji. Na dowód swych wywodów odnośnie sposobu pobierania próbek dołączono kilka zdjęć. K.W. eksponuje, że laboratorium ZHW w Opolu nie posiada akredytacji, próbki paszy pobrano wadliwie, wyniki tych badań nie są wiarygodne. Znalezienie w gospodarstwie syna skarżącego jednego worka nawozu organicznego nie powinno prowadzić do wniosku, że lochy mogły być karmione tym nawozem. Brak w aktach dowodu na piśmie, że zwracano się do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego w Puławach o wykonanie badań próbek paszy pobranych w jego gospodarstwie. Pomimo próśb skarżącego miano mu nie udostępnić pełnej opinii z badań laboratoryjnych, jedynie ograniczono się do dwustronicowego sprawozdania z badań. Uwypuklając rolę, jaką odegrała osoba – pracownik organu II instancji – uczestnicząca w pracach kontrolnych organu I instancji, skarżący wywodzi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która znalazła się w motywach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skargi, raz jeszcze zrekapitulowano przebieg postępowania szczegółowo wywodząc o sposobie poboru próbek paszy, w czym uczestniczyli skarżący i jego syn. Przywołano wyniki badań pobranych w gospodarstwie skarżącego próbek paszy ujętych w sprawozdaniach sporządzonych przez ZHW w Opolu i Państwowego Instytutu Weterynaryjnego w Puławach. Organ odwoławczy wskazał, że inspektor R. S., który pobierał próbki paszy w gospodarstwie skarżącego, odbył szkolenie w zakresie pobierania próbek paszy. Przyznając, że laboratorium ZHW Opolu nie miało akredytowanej metodyki badania w kierunku przetworzonego białka zwierzęcego, to stosując się do poleceń Głównego Lekarza Weterynarii wyniki badań potwierdzono zwracając się do Państwowego Instytutu Weterynaryjnego w Puławach.

Sprawozdanie z przeprowadzonych tam badań zawiera wszelkie niezbędne informacje, a skarżącemu na jego żądanie wydano kserokopie oznaczonych sprawozdań z badań. Nie zgodzono się z zarzutem wadliwości odnośnie sposobu prowadzenia akt sprawy oraz ich nieudostępnienia stronie, temu ostatniemu zarzutowi przeczy treść pisma pełnomocnika skarżącego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez uczestnictwo w czynnościach kontrolnych A. K. – wojewódzkiego inspektora weterynaryjnego ds. bezpieczeństwa żywności, pasz oraz ubocznych produktów zwierzęcych. Osoba ta była konsultantem i ekspertem, którego przybrała sobie do czynności kontrolnych policja, nie miała ona nadzoru merytorycznego i faktycznego nad czynnościami orzeczniczymi, nie brała udziału w czynnościach przygotowujących projekt decyzji dla organu odwoławczego.

W konkluzji odpowiedzi na skargę eksponowano odpowiedzialność producenta żywności za jej jakość i odpowiedzialność organów nadzoru za kontrolę wprowadzanej na rynek żywności.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżący wywodzi, że policja prowadziła swe czynności w związku z podejrzeniem nabywania mączki mięsno-kostnej, z tym że podejrzenia te odnosiły się do innej osoby. Podtrzymano zarzuty wadliwego pobierania próbek paszy oraz działania pracowników organu I instancji "pod dyktando" A. K.-D. Fakt uzyskania akredytacji przez ZHW w Opolu w grudniu 2013 r. nie sanuje wyników badań przeprowadzanych przez tę jednostkę wcześniej, przeciwnie – uznać należy je za nielegalne. Skarżący przyznał, że miał zamiar wykonać kontrbadania próbki paszy, ale nie znalazł jednostki, która by je przeprowadziła.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Opolu wobec zarzutu, że syn skarżącego dokonał pobrania próbki paszy z koryta do karmienia loch na porodówce ręcznie, zauważył, że dopuszczalne jest ręczne pobieranie próbek, a jedynym warunkiem ich pobierania jest niezanieczyszczenie kontrolowanego produktu. Stąd też – w ocenie tegoż sądu − mając na uwadze wyniki badań laboratoryjnych i stwierdzony rodzaj zanieczyszczenia paszy (części kostne oraz ości ryb) nie sposób uznać, żeby syn skarżącego był w stanie zanieczyścić tymi składnikami paszę podawaną lochom. Z protokołów pobrania paszy nie wynika, aby zanieczyszczona próbka z karmideł loch na porodówce nie stanowiła próbki reprezentatywnej i że została pobrana jedynie z dwóch lub trzech karmideł.

Skarżący poza własnymi twierdzeniami nie przedstawił żadnych dowodów uwiarygodniających to twierdzenie. Skoro pozostałe pobrane próbki nie zawierały niedozwolonego białka, a tylko jedna próbka z koryt loch na porodówce takie zanieczyszczenia zawierała, to – zdaniem WSA − zasadnie organ uznał, że tylko te właśnie lochy były karmione zanieczyszczoną paszą i zakazał ich wprowadzania do obrotu. W ocenie sądu I instancji w przedmiotowej sprawie protokoły pobierania próbek do badań jednoznacznie wskazują: kto, w czyjej obecności, skąd i co pobrał do badań.

Sąd ten zaznaczył także, że strona podpisała się pod przedmiotowymi protokołami i nie wniosła żadnych uwag. W protokołach zaznaczono, że próbki paszy zostały pobrane zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającym metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz, a więc z zachowaniem wymagań w zakresie pobierania próbek. Zdaniem tegoż sądu te okoliczności powodują, że zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Zdaniem sądu wojewódzkiego w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 51/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 152/2009.

WSA w Opolu stwierdził dalej, że przepisy prawa nie uzależniają zastosowania sankcji za karmienie zwierząt niedozwolonymi paszami od wykrycia źródła pochodzenia zanieczyszczenia, a w sprawie poza sporem jest, że w czasie kontroli funkcjonariusze policji znaleźli w gospodarstwie syna skarżącego jeden worek, w którym było ok. 20 kg nawozu organicznego.

Zdaniem tegoż sądu, w świetle powyższego organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i podjęły zgodne z prawem rozstrzygnięcie, które w sposób dostateczny uzasadniły, powołując się na podstawy prawne swego działania.

W skardze kasacyjnej K.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), tj.:

1. 1. art. 106 § 3 Ppsa poprzez niedopuszczenie zawnioskowanych przez stronę dowodów ze zdjęć dołączonych do skargi na decyzję "OWLW" na okoliczność niemożliwości utworzenia próbki paszy w okolicznościach podanych przez organ;
2. 2. art. 106 § 3 Ppsa poprzez niedopuszczenie dowodów z protokołów obserwacji badań próbek pasz przeprowadzonych przez Zakład Higieny

Weterynaryjnej (ZHW) w Opolu oraz Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach na okoliczność zanieczyszczenia pasz;

1. 3. art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie rozprawy mimo braku podstaw do przyjęcia, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona;
2. 4. art. 133 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że z akt sprawy administracyjnej wynikać ma, że w toku postępowania administracyjnego ujawniony został dowód w postaci badań pasz wykonanych w laboratorium akredytowanym tj. Państwowym

Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w Puławach;

1. 5. art. 133 § 3 Ppsa poprzez nie otworzenie rozprawy mimo dysponowania przez skarżącego dowodem na okoliczność, że badania Państwowego Instytutu

Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach nie zostały ujawnione jako materiał dowodowy w sprawie;

1. 6. art. 141 § 4 Ppsa poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze od decyzji "OWLW" w szczególności obowiązków organów wynikających z przepisów prawa unijnego tj.:
2. a) art. 1, 2, 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz z dnia 27 stycznia 2009 r. (Dz.Urz.UE.L 2009 r. Nr 54, str.
3. 1) oraz Załącznika nr 1 pkt 1, pkt 3 tiret 1, 4.2.1, 5.1.1, 6.1, 10, zał. nr 2, zał. nr 6 do ww. Rozporządzenia, art. 6, art. 11 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt z dnia 2004-04-29 (Dz.Urz.UE.L 2004 r. Nr 165, str. 1),
4. b) art. 12 Rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L 2004 r. Nr 1 65, str.
5. 1) i art. 25 ust. 1 i 2 Ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej tekst jednolity z dnia 8 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 744),
6. c) art. 11 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L 2004 r. Nr 165, str.
7. 1) oraz art. 10 § 1 K.p.a., art. 73 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 14 § 1 K.p.a., 75 K.p.a.,
8. c) naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.);
9. 7. w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 Ppsa poprzez wadliwą ocenę działania "PLW" i "OWLW", w szczególności pominięcie okoliczności, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji "PLW" z dnia [...] września 2013 r. i "OWLW" z dnia [...] listopada 2013 r. o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), tj. art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 213 poz. 1342 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 Rozporządzenia 999/2001 i zał. nr IV Rozdział I, art. 54 ust. 1 i 2 lit. A i H Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L 2004 r. Nr 165, str.

1) w zakresie w jakim WSA uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że zachodziły podstawy do przyjęcia, że zwierzęta w gospodarstwie skarżącego ‒ 19 loch, karmione były paszą zawierającą niedozwolone białko zwierzęce i zastosowały sankcję w postaci zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu, WSA w Opolu odnosił się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i w tym zakresie wyczerpująco i w sposób niezbędny odniósł się do przepisów unijnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podobnie w odniesieniu do naruszenia przepisów K.p.a., w ocenie organu odwoławczego sąd wojewódzki wskazywał na poprawność prowadzonego postępowania administracyjnego w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Ponadto – zdaniem organu – nie można było przyjąć, że dowody ze zdjęć wnioskowane na rozprawie mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa poprzez wadliwą ocenę decyzji organów obu instancji, w szczególności zaś pominięcie, że w sprawie zachodzić miały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności ich decyzji i brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w części został sformułowany w sposób zupełnie chybiony, gdy chodzi o ostatnio wskazany przepis. Cyt. art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., który powinien – w ocenie skarżącego kasacyjnie − zastosować WSA w Opolu, to jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, polegająca na tym, że istnieje obowiązek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli została ona "wydana w wyniku przestępstwa". Cyt. przepis Kodeksu nie jest skierowany wprost do sądu administracyjnego.

Sąd wojewódzki miałby obowiązek uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, gdyby dopatrzył się chociażby powyższej przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro wśród podstaw uwzględnienia skargi taką okoliczność wskazano w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Naruszenia tego z kolei przepisu skarżący kasacyjnie nie podnosi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnym jej elemencie nie wskazano, aby zaskarżoną decyzję wydać miano w wyniku przestępstwa. Być może skarżącemu kasacyjnie chodziło o zarzut niezastosowania przez sąd I instancji nie tyle art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., a przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, dającemu podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się prawidłowej intencji strony, skoro obowiązuje w tym zakresie przymus radcowsko-adwokacki, a fachowy pełnomocnik sporządził skargę kasacyjną, zaś jego substytut podczas rozprawy podtrzymał jej zarzuty.

B. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, to cyt. przepis w dacie orzekania przez sąd wojewódzki jedynie określał, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Naruszenie cyt. przepisu zachodzić będzie jedynie wtedy, gdyby sąd I instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki zachodziły. W ocenie K.W. zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Cyt. przepis daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że K.W. wywodzi o rażącym naruszeniu prawa, które upatruje w tym, że wydano decyzje na podstawie "nieujawnionych dowodów" oraz w tym, że WSA w Opolu nieprawidłowo ocenił naruszenie zasady dwuinstancyjności. Gdy idzie o tę pierwszą okoliczność, to skarżący kasacyjnie wywodzi, że metryka sprawy nie uwzględnia sprawozdania z badań próbek paszy przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Weterynaryjny (PIW) w Puławach.

Nie można zgodzić się, że decyzja nakazowa wydana przez organ I instancji, utrzymana następnie w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii opierała się na "nieujawnionych dowodach". Nie jest przecież sporne, że próbki paszy zostały poddane kontrolnemu badaniu przez PIW w Puławach, który w swym sprawozdaniu z badań potwierdził ujawnione uprzednio w badaniu przeprowadzonym przez ZHW w Opolu wyniki dodatnie w kierunku przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego (k.62 akt administracyjnych organu II instancji). Sprawozdanie z wyników badań przeprowadzonych przez laboratorium akredytowane zostało udostępnione skarżącemu kasacyjnie, a ponadto jak wynika z samej treści skargi kasacyjnej K.W. nie przedstawił kontrdowodu na tę okoliczność odnośnie odnotowania przetworzonego białka zwierzęcego w próbce pobranej paszy.

Podzielić należy także stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, w sposób prezentowany tak w skardze, jak i obecnie w skardze kasacyjnej. Nie jest sporne, że w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ I instancji brała udział A. K.-D. – pracownik organu II instancji, niemniej jednak to nie ona podejmowała decyzje, jakie zapadały w obu instancjach, i to nie ona dostarczyła zasadniczy dowód, na którym opierały się orzekające organy weterynaryjne – wyniki badań próbki paszy. Sama obecność osoby będącej pracownikiem organu wyższego stopnia, przybranej przez policję jako konsultant celem kontroli przestrzegania przepisów prawa paszowego i żywnościowego przy pobieraniu próbek paszy, które dokonywali jednak pracownicy organu I instancji w obecności skarżącego i jego syna, bez zakwestionowania metodologii pobierania tych próbek w trakcie poboru, a także wobec braku merytorycznego wpływu tej osoby na wydaną decyzję w II instancji (vide – odpowiedź na skargę kasacyjną), czyni zarzut rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności za chybiony.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa w odniesieniu do niedopuszczenia przez sąd wojewódzki dowodów w postaci zdjęć wykonanych przez skarżącego, a odnoszących się do warunków pobierania próbki paszy w gospodarstwie skarżącego celem zaprzeczenia stwierdzeniom w tym aspekcie podawanym przez skarżony organ, a także niedopuszczenia jako dowód protokołów obserwacji badań próbek paszy przeprowadzonych przez ZHW w Opolu i PIW w Puławach. W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Dowód ze zdjęć nie spełnia przy tym formalnego kryterium "dowodu z dokumentu", gdy zaś chodzi o dowody z protokołów badań próbek paszy przeprowadzonych w ZHW w Opolu i PIW w Puławach, to wobec istnienia w aktach sprawy sprawozdań z tych badań i uzyskanych wyników, ich niezakwestionowaniu – mimo możliwości – przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak również braku zastrzeżeń od K.W., odnośnie do sposobu poboru próbek paszy w trakcie czynności kontrolnych, przyjdzie dojść do wniosku, że nie występował przypadek "istotnych wątpliwości" gdy chodzi o ocenę legalności w tym aspekcie zaskarżonej decyzji.

D. Zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie rozprawy przez sąd I instancji mimo braku podstaw do tego, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona ma charakter subiektywny, a w samej skardze kasacyjnej ogranicza się on do tego, że sąd ten nie uwzględnił wnioskowanych przez skarżącego dowodów, o których mowa w pkt. C. Jak to uprzednio wskazano nie jest kwestionowane, że próbka pasz pobrana na tzw. porodówce, która zawierała zanieczyszczenie cząstkami zwierzęcymi, była przedmiotem badania zarówno w ZHW w Opolu, jak i w PIW w Puławach. Nie jest sporne, że ta druga jednostka jest podmiotem posiadającym laboratorium referencyjne. Nie został także skutecznie przez skarżącego kasacyjnie podważony wynik badania tej próbki. Te okoliczności czynią nietrafnym zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa, wedle którego przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Ocena tych okoliczności należy do sądu rozpoznającego skargę, a podjęcie zarządzenia przez przewodniczącego ma charakter porządkowy. W świetle oceny WSA w Opolu odnośnie konsekwencji pobierania próbki paszy także rękoma przez syna skarżącego, przy dopuszczalnym przez przepisy prawa ręcznym sposobie pobierania tych próbek, wynikach badań laboratoryjnych stwierdzających zanieczyszczenie paszy częściami kostnymi zwierząt i ościami ryb, brakiem dowodów z których wynikać miałoby, że pobrane próbki paszy nie stanowiły próbek reprezentatywnych (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), uznać należy, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa nie jest zasadny. Podkreślenia wymaga, że protokoły pobrania próbek paszy zostały podpisane przez syna skarżącego, który nie zgłaszał wówczas uwag (k. 140 akt administracyjnych).

E. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Cyt. przepis stanowi że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 2, tj. nie nadesłał akt sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii nadesłał akta administracyjne. Nie jest także wątpliwe, że wyniki badań próbek paszy pobranych w gospodarstwie skarżącego przeprowadzonych w ZHW w Opolu i PIW w Puławach zostały włączone do akt sprawy i stanowiły one dowody w sprawie. Z akt tych wynika, że w dniu 12 listopada 2013 r., zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przesłał stronie (tj. jej pełnomocnikowi) kopię sprawozdania z badań PIW w Puławach, a okoliczność tę przyznał pełnomocnik strony na rozprawie przed sądem wojewódzkim. Naruszenie art. 133 § 1 Ppsa byłoby trafne, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy.

Tym samym chybiony jest wywód skarżącego kasacyjnie, jakoby w postępowaniu administracyjnym nie został ujawniony dowód z badania paszy w PIW w Puławach. Z tego samego względu za chybiony uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 133 § 3 Ppsa poprzez zaniechanie otwarcia rozprawy z tego powodu, że badania w PIW w Puławach nie zostały ujawnione jako materiał dowodowy w sprawie.

F. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa "poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze". Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał odnośnie jakich to "w szczególności" kwestii ma dotyczyć tak skonstruowany zarzut kasacyjny. Cyt. powyżej przepis art. 141 § 4 Ppsa, stanowi że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni, i to wskazanych przykładowo przepisów prawa materialnego ("w szczególności"), a także prawa procesowego, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego.

Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SA/Op 51/14 postawić nie można, uzasadnienie tego wyroku w żadnym razie nie jest ogólnikowe i pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. W wyroku tym sąd a quo odniósł się do przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, odniósł się także do tych przepisów, tak prawa polskiego, jak i wspólnotowego, które wyznaczały podejmowane przez organy weterynaryjne działania kontrolne, a następnie czynności polegające na pobraniu i zbadaniu próbek paszy.

W wyroku znalazły się także uwagi odnośnie oceny naruszeń przepisów procesowych – K.p.a., podnoszonych w samej skardze, gdy chodzi o zapewnienie stronie dostępu do akt sprawy oraz traktowaniu wyników badań próbek paszy jako dowodów w sprawie. To, że uzasadnienie wyroku, skarżący kasacyjnie uznaje za "pobieżne" w oznaczonym zakresie, ocenić należy wyłącznie jako jego subiektywne przekonanie, stanowiące przy tym w istocie polemikę ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego. Nie dowodzi to w żaden sposób jeszcze naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu pozwalającym uznać, że sąd ten dopuścił się naruszenia powyższego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

G. W konsekwencji uznania za nietrafne zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowe, za chybiony uznać przyjdzie zarzut naruszenia prawa materialnego, dodatkowo częściowo wadliwie skonstruowany. Stawiając zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie autor skargi kasacyjnej, wskazując w jej petitum te przepisy prawa materialnego, którym miał uchybić sąd wojewódzki, winien zgodnie z obowiązkiem ujętym w art. 176 Ppsa taką podstawę kasacyjną uzasadnić. W judykaturze charakteryzując tę podstawę skargi kasacyjnej słusznie wywodzi się, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego − niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., I GSK 1147/13, LEX nr 1771760).

Tymczasem podstawy kasacyjnej tak ujętej, jak w art. 174 pkt 1 Ppsa nie uzasadniono poprawnie, a sposób jej skonstruowania, jak i uzasadniania wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc taki zarzut kwestionuje akceptację sądu wojewódzkiego ustaleń faktycznych organów weterynaryjnych w aspekcie karmienia części zwierząt (19 loch) paszą zawierającą niedozwolone białko zwierzęce, dowodząc że proceder taki nie miał miejsca. Podnosząc zarzut naruszenia jednoznacznie wskazanych przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien także wskazać na czym polegać miała ewentualna błędna wykładnia takich przepisów czy niewłaściwe ich zastosowanie, oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub prawidłowe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując wadliwe ustalenia faktyczne przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej zaakceptowane przez sąd wojewódzki, zarazem podnosi bliżej niesprecyzowany zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, z tych względów podnoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, niezależnie od braku ich skonkretyzowania w samej skardze kasacyjnej, nie mogły zostać rozpoznane.

H. Z tych wszystkich względów uznać należało, że skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.