Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16 oddalił skargi J. L., B. P. – K., J. K. i A. P. - R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Łodzi na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK1) w m. Słowik do węzła Łódź Lublinek w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Łodzi w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą Pabianic", odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. Słowik wraz z infrastrukturą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
- a. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ w sposób prawidłowy przyjął projekt drogi publicznej w sytuacji, gdy projekt ten nie uwzględniał interesów skarżącego oraz pomijał możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej;
- b. art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP polegające na pominięciu okoliczności, iż decyzja zatwierdzająca inwestycję jest wadliwa ze względu na to, iż inwestycja w postaci budowy drogi publicznej została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zamierzonych celów naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości skarżącego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na sprawy, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie jak również załatwienie sprawy mając na względzie uwzględnienie w sprawie interesu społecznego jak również słusznego interesu stron;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA słusznego interesu obywatela poprzez pominięcie okoliczności, iż ustalenie lokalizacji drogi publicznej zostało dokonane w sposób nieuzasadniony i nadmiernie uciążliwy dla skarżącego;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zaufania skarżącego do organów Państwa poprzez pominięcie okoliczności, że decyzja o lokalizacji drogi publicznej nie wskazuje celu usprawiedliwiającego przeprowadzenie projektowanej drogi przez działkę skarżącego w sposób ograniczający jego prawa, ewidentnie uciążliwy i uniemożliwiający prawidłowe korzystanie z nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I - instancji, w tym rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd wadliwie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym nie uwzględniono interesów skarżącego wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, która została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zamierzonych celów, naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego, a także pominięto możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej.
Zarzutów tych nie można podzielić.
Wskazać należy, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej jako: "specustawa drogowa"), której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.
Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex). Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.
Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.
Wskazać należy, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi, stąd też nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej i art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ pominął możliwość udziału skarżącego w takim postępowaniu. Analiza potencjalnych wariantów przebiegu planowanej drogi publicznej przeprowadzana jest na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym, a prawidłowość wydanej w tym postępowaniu decyzji nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zaś zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Należy przy tym zauważyć, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący złożył uwagi, do których odniósł się inwestor, a które zostały następnie ocenione przez organy obu instancji, co wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. Skarżący złożył również odwołanie, w którym jednak nie sprecyzował swoich zastrzeżeń co do decyzji organu I instancji. Pomimo tak sformułowanego odwołania Minister dokonał analizy zarówno postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], jak i decyzji tego organu, pod kątem interesu prawnego skarżącego, rozważając argumenty przedstawione przez skarżącego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust.
1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano na wstępie, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.
Należy również zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych.
Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji, a następnie kontrolujący działalność tych organów Sąd I instancji, dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności skarżącego. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów Konstytucji, jak i procedury administracyjnej. Organy, a następnie Sąd I instancji dokonały oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.