Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. oddalił skargę Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej.
Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Z. i K.C., M.M., J.P. od decyzji Wójta Gminy Sienno z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego oddziaływania na środowisko inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Plus GSM, wszczętego na wniosek A. S.A. z siedzibą w Warszawie – orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ I Instancji, który umarzając postępowanie podnosił, że po zmianie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozpoznając ponownie sprawę wystąpił do wnioskodawcy z zapytaniem o zajęcie stanowiska w sprawie kontynuowania postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i wyznaczył termin do udzielenia odpowiedzi. A. S.A. nie zajął żadnego stanowiska, przyjęto więc, że nie żąda kontynuowania tego postępowania. Brak wniosku A. S.A. w sprawie kontynuowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutkuje zaś umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ podnosił, że z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954), która to ustawa wyłączyła z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzenie postępowania o sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Postępowanie na dotychczasowych warunkach w myśl art. 19 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, mogło być prowadzone tylko na wniosek inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym ocena dokonanych już uzgodnień będzie prowadzona w odrębnym postępowaniu. Samo umorzenie postępowania nie jest jednoznaczne z zakończeniem postępowania w tym zakresie. Powołana ustawa z 18 maja 2005 r., zmieniająca ustawę Prawo ochrony środowiska powoduje jedynie prowadzenie tego postępowania w innym trybie, nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz w odrębnym postępowaniu i zakończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.C. Skarżący podnosił, że inwestor A. S.A. złożył w dniu 1 lutego 2006 r. do Ministra Środowiska stosowny wniosek, na podstawie którego postępowanie uzgodnieniowe toczyło się i toczyć się będzie przy zastosowaniu dotychczasowych, a nie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący argumentował, że pomimo podnoszenia tej kwestii przez niego w trakcie postępowania administracyjnego, to ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie zażądały akt sprawy od Wojewody Mazowieckiego, którego postanowienie uzgodnieniowe oraz utrzymujące go w mocy postanowienie Ministra Środowiska zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r. w art. 46 ust. 1 stanowiły, że wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Takie postępowanie stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust.
4. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji toczyło się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 854), wyłączyła z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Według znowelizowanych przepisów art. 46 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 – lecz innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz bezpośrednio niezwiązanego z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikającego z tej ochrony lecz mogącego znacząco oddziaływać na ten obszar – jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 19 ust 1 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – Wójt Gminy Sienno nie otrzymał wniosku inwestora, aby w ramach tego właśnie postępowania toczyło się nadal również postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przywoływane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07 stwierdzenie, że inwestor w trakcie postępowania uzgodnieniowego zajął stanowisko co do kontynuowania postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nie może przesądzać, że został złożony wniosek o którym mowa w art. 19 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko było prowadzone przez organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust 4, w tym przypadku organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy – Wójta Gminy Sienno. Z tego też względu należy uznać, że wniosek z art. 19 powinien być skierowany do tego organu, który prowadził właściwe postępowanie. Stanowisko inwestora w postępowaniu uzgodnieniowym, nie może zostać uznane za skuteczne, ponieważ inwestor takiego wniosku nie złożył wobec organu, który prowadził postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko.
Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Sienno zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Brak stanowiska inwestora prawidłowo organ administracji publicznej potraktował jako brak wniosku o kontynuowanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według dotychczasowych przepisów. W takiej sytuacji inwestor będzie musiał wystąpić o przeprowadzenie oddzielnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) oraz art. 8 i art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. z powodu pominięcia wiążącej sąd oceny prawnej dotyczącej złożenia przez inwestora wniosku wymaganego przez art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), a wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, rozpatrując podniesiony w skardze kasacyjnej podstawowy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on chybiony. Dyspozycja powyższego przepisu stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania, które są wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie jest to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji sformułował stanowisko, że z akt jego sprawy wynika, iż odpowiedni wniosek inwestor złożył już podczas postępowania zażaleniowego czyli w dniu 1 lutego 2006 r. do Ministra Środowiska.
Ponadto Sąd I instancji sformułował stanowisko, że "w takim przypadku należało nie tylko uznać, że organ naczelny zachował się prawidłowo prowadząc postępowanie uzgodnieniowe przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, obowiązujących przed dniem 28 lipca 2005 r. – wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 r., naprawiając tym samym błąd organu I instancji".
Jednak, powyższe stanowisko Sąd I instancji sformułował tylko w odniesieniu do jednego z wymaganych w ówczesnym stanie prawnym postępowań uzgodnieniowych – tzw. wpadkowych – wobec głównego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czyli w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Po drugie, dyspozycja art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), jednoznacznie stanowi, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które zostały wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 28 lipca 2005 r., przepisy dotychczasowe stosuje się tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Natomiast w tej sprawie, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, Wójt Gminy Sienno wystąpił na piśmie do inwestora o sformułowanie wniosku w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, lecz uprawniony podmiot (inwestor) nie przesłał do właściwego organu powyższego wniosku. Dlatego też, zasadnie Sąd I instancji orzekł, że oznacza to brak wniosku o kontynuowanie tego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponadto w żadnym przypadku nie można w tym zakresie domniemywać stanowiska strony postępowania w tej sprawie.
Po trzecie, należy także przypomnieć, że w stanie prawnym do dnia 28 lipca 2005 r. przedmiotowe postępowanie było prowadzone zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 i 4 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, czyli wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jako części części postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w tej sprawie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. nr [...] S. toczyło się w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w danej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Natomiast, po dniu 28 lipca 2005 r., dla tego rodzaju przedsięwzięć wymagane jest już uzyskanie przez inwestora odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Dlatego też nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że uprawniony podmiot musi sam złożyć stosowny wniosek do właściwego organu I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 18 maja 2005 r., o kontynuowanie dotychczasowego postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego w ramach postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie ewentualnie jednego z postępowań uzgodnieniowych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.