Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1154/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę L.D. i A.D. (dalej określanych jako skarżące) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. przeprowadził oględziny należącego do skarżących budynku zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w tym mieście przy ulicy G., z wejściem również od ulicy M. Podczas oględzin stwierdzono bardzo zły stan techniczny obiektu i zobowiązano skarżące do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej.
Ekspertyzę taką, z dnia [...] stycznia 2016 r., opracowaną przez profesora A.P., przedstawiono organowi po wszczęciu postępowania. W jej świetle budynek znajdował się w katastrofalnym stanie technicznym kwalifikującym go do wyburzenia w trybie pilnym, szczególnie ściany zewnętrzne parteru od strony skrzyżowania ulic G. i M. były nadmiernie wybrzuszone, co świadczy o przekroczeniu stanu granicznego nośności.
Odpowiadając na wezwanie organu do uzupełnienia ekspertyzy poprzez wskazanie sposobu zabezpieczenia budynku, skarżące dostarczyły aneks do niej z dnia [...] marca 2016 r. Jej autor podkreślił, że wybrzuszony fragment ściany powinien być pilnie (w ciągu miesiąca) podparty na długości 4-5 m i na rysunkach zobrazował dwa alternatywne sposoby podparcia, proponując drugie rozwiązanie. Jednocześnie zaznaczył, że jest to rozwiązanie tymczasowe, na 2-3 miesiące, które nie likwiduje katastrofalnego stanu technicznego budynku, lecz "zabezpiecza doraźnie tylko w pobliżu rozważanego budynku". Zalecił pilne wystąpienie do organu ochrony zabytków celem uzgodnienia projektu rozbiórki obiektu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nakazał skarżącym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez zabezpieczenie budynku zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz w aneksie do niej z dnia [...] marca 2016 r. przez podparcie ściany frontowej budynku od strony ul. G., zwłaszcza w pobliżu naroża (ul. T.) na długości około 4-5 m w sposób wskazany na rysunku 0-1 lub na rysunku 0-2, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji, w terminie do dnia [...] maja 2016 r., zastrzegając, że prace należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane (wykonawcze).
Skarżące złożyły odwołanie od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który jednak utrzymał ją w mocy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Organ odwoławczy, powołując się na wnioski sformułowane w ekspertyzie, uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, które mają charakter związany, i obligują organ nadzoru budowlanego do zobowiązania właściciela lub zarządcy budynku do wykonania prac naprawczych uzależnionych od skali i rodzaju nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Zwrócił uwagę, że budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta B., położony jest na obszarze Starego Miasta, chronionego konserwatorsko w formie wpisu do rejestru zabytków, a Miejski Konserwator Zabytków w B. w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. opowiedział się za jego natychmiastowym remontem.
W konsekwencji zabezpieczenie budynku jest niezbędne celem zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia znajdującego się w jego otoczeniu do czasu wykonania tego remontu lub uzyskania zgody organu ochrony zabytków na jego rozbiórkę.
Skarżące złożyły na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 66 ustawy, a nadto art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm., obecnie Dz. U. 2018 r. poz. 2068, ze zm.) oraz 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.) poprzez pominięcie obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej oraz materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, czyli regulację art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołując orzecznictwo zauważył, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, ma charakter związany, toteż organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest ją wydać, jeśli wystąpi choćby jedna z okoliczności wymienionych w jego treści. W związku z tym podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż konstrukcja budynku budzi realne obawy co do możliwości jego zawalenia, wobec czego bezsprzecznie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak zaznaczył, wskazuje na to ekspertyza A.P., przy czym aneks do ekspertyzy określa sposób zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd skonstatował, że w sprawie nie zachodziły podstawy do uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi oraz organem ochrony zabytków. Jego zdaniem decyzja nie powinna być też poprzedzona zezwoleniem tego ostatniego organu, gdyż obowiązek jej uzyskania ciąży na skarżących. Nie można wszelako pominąć znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., zawierającego stanowisko, że "do chwili podjęcia prac obiekt należy zabezpieczyć zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie budowlanej".
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżące, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosły skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] lutego 2017 r., zaskarżając go w całości.
Pełnomocnik zarzucił najpierw naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy poprzez "nieuwzględnienie tego zarzutu podniesionego w skardze", mimo że ani decyzja zaskarżona, ani poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 66 ust. 1 ustawy, nie określiły: jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone, w jaki sposób nieprawidłowości te mają zostać usunięte oraz w jakim terminie to ma nastąpić.
Kolejne dwa zarzuty nie zostały odniesione do żadnego przepisu. Pierwszy z nich podnosił pominięcie znajdującego się w materiale dowodowym pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] listopada 2016 r., wskazującego, że bez podania dokładnej daty zajęcia pasa drogowego nie można uzyskać pozwolenia na dokonanie tej czynności, co stanowi "pierwotną niemożność wykonania zaskarżonej decyzji" z powodu braku tego pozwolenia. Z kolei drugi zarzut eksponował niemożność wykonania decyzji ze względu na to, że sposób zabezpieczenia budynku nie został przez organy należycie określony, gdyż nie wiadomo, w jakiej skali zostały wykonane rysunki, co nie pozwala na ustalenie parametrów, jakim odpowiadać mają podpory, miejsca ich umieszczenia oraz kątów nachylenia.
Ostatni zarzut dotyczył art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.). Pełnomocnik stwierdził, że nie wyjaśniono, dlaczego – mimo że w decyzjach organów obu instancji nie określono ani "nieprawidłowości budynku", ani sposobu ich usunięcia, co przesądziło o ich niewykonalności – uznano art. 66 ust. 1 ustawy za właściwą podstawę tych decyzji, co wyklucza kontrolę instancyjną wyroku.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przytoczył treść art. 66 ust. 1 ustawy i wyraził pogląd, że decyzje organów obu instancji nie spełniają wymogów tego przepisu, gdyż nie dążą do usunięcia nieprawidłowości, lecz do ich "konserwacji" oraz usankcjonowania. Wykonanie nałożonych obowiązków nie usunie bowiem przyczyn ich nałożenia. Tym samym Sąd pierwszej instancji pominął podstawowy cel art. 66 ust. 1 ustawy, którym w świetle orzecznictwa jest właśnie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Pełnomocnik zaakcentował też, że decyzje nie określiły w swoich sentencjach ani nieprawidłowości, ani sposobu ich usunięcia. Tymczasem nieprawidłowości te powinny być ustalone stosownie do art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) i precyzyjnie wymienione, tak jak rodzaje prac, jakie zobowiązany powinien wykonać, by je usunąć. Ponadto nieprawidłowości, jakie występują w budynku skarżących, mogą być usunięte wyłącznie poprzez rozbiórkę, co wynika wprost z ekspertyzy, na której organy oparły swoje rozstrzygnięcie.
Pełnomocnik podtrzymał spostrzeżenie, że rysunki, stanowiące załącznik graficzny do decyzji, nie pozwalają jej wykonać z powodu niewskazania skali czy wymiarów podpór, jak również sposobu ich wykonania, materiału, jakiego trzeba użyć, oraz miejsca ich połączenia ze ścianą. Podniósł, że montaż podpor wymaga zajęcia pasa drogowego i ponowił zarzut nieuwzględnienia wspomnianego pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym udzielenie pozwolenia w tym zakresie uzależniono od podania terminu wykonania robót. W tym kontekście zwrócił też uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji nie określa terminu, na jaki mają być zamontowane podpory, co wyklucza ustalenie warunków zajęcia pasa drogowego, w tym ustalenie łączącej się z nim opłaty zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W jego ocenie to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek uzyskania tego pozwolenia.
W końcowym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik podważył znaczenie wywodów Sądu pierwszej instancji na temat ochrony konserwatorskiej terenu, na którym znajduje się sporny budynek. Według niego Sąd w szczególności bezzasadnie przywiązał wagę do pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., które nie zostało doręczone skarżącym, i może być uznane wyłącznie za opinię prywatną, nie za uzgodnienie dokonywane w określonej prawem formie procesowej, jak to przewidziano w art. 67 ust. 3 ustawy (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa o § 2 tego przepisu).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się zaś z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).
Tymczasem dwa zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały odniesione do jakichkolwiek przepisów, które można by przyjąć za wzorce kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Wskazują one wprawdzie uchybienia, lecz nie oznaczają ich poprzez sprecyzowanie regulacji prawa bądź materialnego, bądź procesowego, z którą mają one pozostawać w sprzeczności. Tego rodzaju ogólne podniesienie naruszenia prawa dyskwalifikuje zarzut kasacyjny, sprawiając, że staje się on niepełny i nie wyznacza granic skargi kasacyjnej, w których Naczelny Sąd Administracyjny władny jest sprawę rozpoznać. Innymi słowy, naruszenia te znajdują się poza tymi granicami i nie mogą być wzięte pod uwagę jako przesłanki oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Co najmniej ogranicza to możliwość ustosunkowania się do ich treści, która sprowadza się do założenia, że decyzje organów obu instancji były niewykonalne z powodu przeszkód, jakie może napotkać uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, oraz nieprawidłowego określenia sposobu zabezpieczenia budynku.
Jest tak tym bardziej dlatego, że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują przepisów ustawy o drogach publicznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, do których w tych właśnie dwóch aspektach nawiązano w jej uzasadnieniu. Co więcej, w skardze kasacyjnej całkowicie pominięto ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tylko w końcowym fragmencie uzasadnienia, na marginesie głównego wywodu, pojawiła się wzmianka o uzgodnieniu z organem ochrony zabytków przewidzianego w art. 67 ust. 3 ustawy, który został zresztą błędnie oznaczony. W skardze kasacyjnej nie podjęto zatem skutecznej polemiki z poglądem Sądu pierwszej instancji, że to skarżące, zobowiązane do zabezpieczenia budynku przez organ nadzoru budowlanego, powinny uzyskać dalsze decyzje innych organów, które pozwolą im na wykonanie tego obowiązku, w szczególności pozwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Nie podważył zatem wynikającej z tego konkluzji, że to one również powinny, we wniosku o wydanie wspomnianego pozwolenia, wskazać termin, w jakim pas drogowy będzie zajęty. Termin ten powinien być przecież adekwatny do zamierzeń skarżących odnośnie do budynku i czasu potrzebnego, na ich realizację, czyli czasu, w jakim można po pierwsze uzyskać decyzje umożliwiające bądź remont budynku, bądź jego rozbiórkę, oraz po drugie wykonać stosowne roboty w oparciu o te decyzje. Zabezpieczenia nakazane przez organ nadzoru budowlanego miały wszak służyć tymczasowemu zapobieżeniu zagrożeniom, które mogą być niejako ostatecznie usunięte dopiero w wyniku tych działań. Pełnomocnik nieprawidłowo postrzega więc cel instrumentu, jaki przysługuje organowi nadzoru budowlanego w myśl art. 66 ust. 1 ustawy, jako eliminację nie samych nieprawidłowości, wedle punktu 1 polegających na zagrażaniu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, lecz ich przyczyny.
Już w tym miejscu zastrzec wypada, że zastosowane tego instrumentu powinno prowadzić w rozpatrywanym przypadku do doprowadzenia budynku do stanu, w którym nie będzie on takich zagrożeń powodował, nie zaś do stanu, w jakim można byłoby go użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje zapatrywanie pełnomocnika skarżących, że nieprawidłowości, jakie wystąpiły w obiekcie, mogą być usunięte tylko przez jego rozbiórkę.
Ta uwaga rzutuje na ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych, które przywołują konkretne przepisy i w efekcie mogą być punktem odniesienia dla rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić wszelako trzeba, że również te zarzuty nie są wolne od niedostatków konstrukcyjnych, tyle że nie takich, które by te zarzuty dyskwalifikowały, wykluczając ich rozpoznanie. Pełnomocnik zarzuca przecież naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, mimo że taka jednostka redakcyjna w tej ustawie nie występuje. Niemniej nie ulega wątpliwości, że w istocie miał na myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Pełnomocnik kwestionuje bowiem właśnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, twierdząc, że nie wyjaśnia ono, dlaczego – pomimo podnoszonej w skardze niewykonalności decyzji łączącej się z niewłaściwym określeniem nieprawidłowości budynku i sposobu ich usunięcia – uznano, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy, co nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku.
Zarzut ten jest jednak całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w analizowanej materii, konstatując, że w postępowaniu administracyjnym dowiedziono, iż konstrukcja budynku grozi jego zawaleniem i wymaga podjęcia pilnej interwencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez zobowiązanie skarżących do wykonania zabezpieczeń opisanych w aneksie do ekspertyzy prof. P. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części spełnia zatem standardy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pogląd ten jest wypowiedziany jasno i może być zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Weryfikacja ta może być wszelako przeprowadzona jedynie przez pryzmat zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów, szczególnie tych, z których pogląd ten wywiedziono.
W skardze kasacyjnej przywołano tylko jeden taki przepis, art. 66 ust. 1 ustawy, nie zważając, że dzieli się on na dalsze jednostki redakcyjne, w tym takie, których w sprawie nie stosowano. Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Pełnomocnik skarżących w ramach rozpatrywanego zarzutu utrzymuje, że w sprawie nałożono tego rodzaju obowiązek bez oznaczenia: stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia.
Zarzut ten jest bezpodstawny.
Decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji bezsprzecznie wskazuje wspomniany termin, poprzez podanie końcowej daty dziennej wykonania nałożonego nią obowiązku. Obowiązek ten został również określony adekwatnie do działań, jakie miały być podjęte. Działania te ograniczają się do podparcia na odpowiedniej długości ściany budynku, której lokalizacja na podstawie opisu zawartego w sentencji decyzji nie nastręcza trudności. Bezsprzecznie nie stanowi to skomplikowanego zadania budowlanego, które wymagałoby dokładnej specyfikacji długości podpór oraz materiału, z jakiego mają one być wykonane, czy sprecyzowania miejsca ich styku ze ścianą. Wystarczające jest schematyczne nakreślenie konstrukcji podparcia, takie jak na rysunkach w aneksie do przedłożonej w sprawie ekspertyzy, które, co należy zaakcentować z aprobatą, uznano za załącznik graficzny decyzji, tj. jej integralną część, konkretyzującą wynikający z niej obowiązek.
Słusznie uznał organ, że charakter tego obowiązku uprawnia do pozostawienia dookreślenia niezbędnych szczegółów uznaniu osoby, jaka będzie go w praktyce wykonywać, mającej mieć według decyzji odpowiednie uprawnienia budowlane, pozwalające jej dobrać właściwe podpory i zamontować je w takim punkcie ściany, który zagwarantuje w najpełniejszym stopniu jej stabilność w stanie, w jakim będzie się ona wówczas znajdować. Z tego powodu rysunki będące załącznikiem do decyzji przedstawiają dwa alternatywne rozwiązania, co daje tej osobie jeszcze szerszą możność elastycznego wyboru wariantu wykonania obowiązku, zależnie od uwarunkowań, jakie będzie można wtedy napotkać. Sformułowany w decyzji nakaz nie odwołuje się więc tylko do propozycji zawartych w ekspertyzie, ale wskazuje sposób usunięcia nieprawidłowości.
W związku z powyższym trudno podzielić przekonanie pełnomocnika skarżących co do tego, że organy nadzoru budowlanego nie wskazały nieprawidłowości, jakie mają być usunięte. Jest przecież oczywiste, że jeżeli należy podeprzeć ścianę, to nieprawidłowości łączą się z brakiem stabilności tego elementu budynku, który bezsprzecznie może stwarzać zagrożenia wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skądinąd, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, stan budynku, szczególnie ściany, która miała być pilnie podparta, został niewątpliwie i bezspornie stwierdzony m.in. w ekspertyzie profesora P., oceniającej go jako katastrofalny.
Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.