Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. oddalił skargę G. i B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Jabłonowo Pomorskie, po rozpatrzeniu wniosku R.B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obory z halą udojową, płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę w J. na działce nr [...] w miejscowości J. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. i B.N., zarzucając, że decyzję wydano naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i prowadzono postępowanie, gdy nie zostało jeszcze zakończone inne postępowanie w tej samej sprawie, a ponadto nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Za bezzasadny uznano zarzut dotyczący niezawiadomienia właścicieli działek sąsiednich o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazując, że zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem w niniejszej sprawie był art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Na powyższą decyzję skargę złożyli G. i B.N.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy szczegółowo odniósł się do przebiegu postępowania w kontekście przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu.
Za bezzasadny w ocenie Sądu I instancji należy uznać zarzut naruszenia przepisów prowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało zakończone inne postępowanie. Zauważyć bowiem należy - co zresztą przyznali sami skarżący, że to inne postępowanie dotyczyło działki nr [...], a więc nie działki [...], której dotyczy niniejsza sprawa. W dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działka nr [...] była już odrębną nieruchomością, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów, zaś kwestie dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji planowanej na działce nr [...] nie były przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.
Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku zawiadomienia właścicieli działek sąsiednich o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z akt wynika, że obwieszczeniem z dnia 2 lipca 2007 r. organ poinformował wszystkie strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanego przedsięwzięcia, wobec czego należy uznać, że nie doszło w żadnej mierze do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. i B.N. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 332/08). Ponadto na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Natomiast w treści skargi kasacyjnej podniósł dwa podstawowe zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegające na niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Po drugie, wysunął także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia faktycznej liczby stron w tym postępowaniu, co powinno poprzedzać zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli więc nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także naruszenia przepisów prawa procesowego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć ten ostatni zarzut. W jego treści podniesiono naruszenie przepisów postępowania, lecz błędnie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a nie w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie miało to polegać na naruszeniu art. 8 k.p.a. z powodu zaniechania zawiadomienia stron o wszczęciu danego postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dotyczy to także braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznej liczby stron w tym postępowaniu, żeby można było skorzystać z przepisu szczególnego jakim jest art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Jest to jednak zarzut całkowicie chybiony, gdyż w żadnym zakresie skarżący nie wykazali, że narusza to ich interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarżący byli bowiem stroną przedmiotowego postępowania przed organem I i II instancji, jak i oczywiście przed Sądem I instancji. Ponadto w żadnym zakresie nie są upoważnieni do występowania w imieniu innych stron danego postępowania zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji.
Natomiast tylko strona, która nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym może wystąpić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też nie może być z tego powodu naruszony jej interes prawny jako strony, która brała udział w tym postępowaniu administracyjnym, a więc także brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska, których stosowanie przez właściwe organy kontrolował Sąd I instancji. Stąd, także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska, przy czym kasator powołuje także powyższe przepisy w treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania co świadczy o braku ich spójności.
Należy przypomnieć, że art. 46a ust. 5 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi tylko, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 - biorąc pod uwagę ustalenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie jej uciążliwości, to stosuje się przepis art. 49 k.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Ponadto w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Strona skarżąca była zawiadomiona o decyzjach, jak i innych czynnościach właściwych organów biorąc pod uwagę także dyspozycję art. 49 k.p.a. co jednoznacznie wynika z akt sprawy.
Po drugie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia również jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano.
Ponadto odnosząc się do podnoszonego tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia dotyczącego braku uwzględnienia przy orzekaniu w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 399/08), który stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy podkreślić, że dotyczyło to postępowanie tzw. nadzwyczajnego trybu kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast przedmiotem danego postępowania administracyjnego objętego kontrolą Sądu I instancji jest decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2008 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy po rozpatrzeniu odwołania G. i B.N. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Jabłonowo Pomorskie z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] ustalającą R.B. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie obory z halą udojową, płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J. W tym zakresie nie był oczywiście także przedmiotem tego postępowania wniosek skarżących o ich dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożony do organu w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania, o czym stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2008 r.
Ubocznie należy stwierdzić, że k.p.a. nie reguluje w ogóle instytucji prawnej dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu strony postępowania, która uprzednio wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i nie zawiera oczywiście w takim przypadku przesłanek do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy przedmiotowa decyzja jest nieostateczna.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.