Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 428/09 oddalił skargę L. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. ([...]) Starosta Krakowski zatwierdził projekt i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami wewnętrznymi i garażami wbudowanymi na działkach nr [...]-[...] z wjazdem z działki nr [...] poprzez dz. [...] w Zielonkach.
Decyzją z dnia [...] września 2006r. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku L. G. (współwłaściciela działek nr [...] i [...] znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji) o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Starosta Krakowski odmówił wznowienia postępowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. ([...]), na skutek rozpatrzenia odwołania L. G., Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. Starosta Krakowski wznowił postępowanie administracyjne, natomiast decyzją z dnia 15 stycznia 2007r. ([...]) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Małopolski w dniu [...] września 2007r. (decyzja: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego.
Po rozpoznaniu skargi L. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1269/07 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że uznanie przez organ I instancji, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania nastąpiło bez stosownych ustaleń oraz wskazania podstawy prawnej takiej oceny.
Prawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga przeprowadzenia odpowiedniej analizy przepisów prawa materialnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, np. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2006r.Nr 129, poz. 2019), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Natomiast w przedmiotowej sprawie ograniczono ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego tylko do kwestii odległości projektowanych budynków od granicy z działkami skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2008r. ([...]) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla wymienionej na wstępie inwestycji.
Starosta Krakowski podał co następuje:
L. G. w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie został uznany za stronę postępowania, gdyż działki, do których posiada tytuł prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.
Mające powstać budynki zostały usytuowane w stosunku do działek nr [...] i [...] z zachowaniem wymagań przewidzianych w § 272 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane. Budynki te spełniają również wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ich lokalizacja nie wpływa nadto na przesłanianie i na zagospodarowanie w/w działek.
Analizując obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji oprócz w/w przepisów wzięto też pod uwagę, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008r. inne akty prawne, ustalając iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko i mającym wpływ na powstanie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 Prawa ochrony środowiska).
Ani inwestycja, ani działki sąsiednie nie znajdują się na terenie w stosunku do którego należałoby zastosować ograniczenia przewidziane w art. 53, 54, 85 Prawa wodnego.
Mające powstać budynki zostały zaprojektowane z uwzględnieniem wytycznych przewidzianymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto warunki włączenia projektowanej zabudowy na działkach nr [...],[...],[...],[...] do sieci dróg gminnych podane zostały w piśmie z dnia [...] stycznia 2005r. ([...]).
Warunki geologiczne niniejszej inwestycji zostały przedstawione w dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, zawierającej korzystne dla inwestycji informacje dotyczące podłoża jak i gospodarki wodnej. Również pozytywnie, pod względem warunków geologicznych i hydrologicznych, zaopiniowano przedsięwzięcie w opinii z dnia 22 września 2008r. Nadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy Zielonki (z dnia 28 lipca 2005r.) dotyczące zgody na włączenie przyłącza kanalizacji opadowej z działek należących do inwestora do kanalizacji opadowej z osiedla ACCORD.
Organ I instancji wskazał nadto, iż brak jest tożsamości pomiędzy stronami postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, a stronami w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do działki inwestora złożono kilka wniosków o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawach z wniosków zarejestrowanych pod numerami [...] oraz [...] L. G. był stroną postępowania administracyjnego. Wnioski te zostały jednak przez inwestora wycofane, a postępowanie umorzono. W dniu 27 marca 2006r. w odmiennym stanie prawnym i faktycznym inwestor złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (zarejestrowany pod nr sprawy [...]). Na etapie tego postępowania L. G. nie posiadał przymiotu strony.
Od powyższej decyzji L. G. złożył odwołanie do Wojewody Małopolskiego i wniósł o jej uchylenie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewoda Małopolski wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie czy L. G. przysługuje status strony i przychylił się do przedstawionego powyżej przez organ I instancji stanowiska.
Na powyższą decyzję L. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji.
Wskazał, że Starosta Krakowski i Wojewoda Małopolski nie odnieśli się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, ani do stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 31 marca 2008 r.
Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami wewnętrznymi i garażami wbudowanymi, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji powoływano się na przepisy dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem skarżącego różnica jest istotna, gdyż zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych to w rzeczywistości bloki mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę L. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust.
2. - Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ostatnio wymieniony przepis stanowi więc uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 kpa zawierającej definicję strony.
Legalna definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta została w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że "ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu". Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Kwestia ta została już wyjaśniona w w/w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., w którym sąd wskazał na regulacje ustawowe określające specjalne obszary, strefy związane z możliwością spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otaczający teren i powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są więc jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczanego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że zaprojektowany sporny obiekt usytuowany został w odległości 8, 0 m i 8, 2 od granicy z działkami, do której tytuł prawny przysługuje L. G.. Nie narusza to postanowień §272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika nadto, że działki ewidencyjne nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest skarżący są działkami niezabudowanymi.
Zatem, przy uwzględnieniu w/w odległości, spełnione zostały również wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Lokalizacja projektowanych budynków nie spowoduje przesłaniania działek ewidencyjnych nr [...] i [...], jak i nie spowoduje ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Nie ulega również wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie spowoduje obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu ustawy Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie wykluczone zostało również zastosowanie przepisów prawa wodnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Mając zaś na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych, wskazać należy, że wchodzące w skład inwestycji budynki zostały usytuowane najbliżej w odległości 19, 7 m. od granicy z działką ewidencyjna nr 950/4 stanowiąca własność Gminy Zielonki, co nie narusza art. 43 ust. 1 tej ustawy.
Organy orzekające w niniejszej sprawie zbadały również planowaną inwestycję pod kątem warunków geologicznych i hydrologicznych terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. Z dokumentacji dotyczącej tej kwestii wynika, iż również pod tym względem inwestycja jest prawidłowa i nie będzie wywoływać ujemnych skutków dla okolicznych terenów.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącego, że organy administracji nie uwzględniły przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 31 marca 2008r.
Co się zaś tyczy kwestionowanej przez skarżącego nazwy inwestycji, Sąd wskazał, że zgodnie z definicją "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to również "budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. G. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając skarżącemu wyrokowi - naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych i ustawy z dnia 7.07.1999 r. o prawie budowlanym – błędne niewiarygodne z przedstawioną dokumentacją, ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie przez Sąd innych danych niż to wynika z projektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem inwestycji były budynki i infrastruktura. Toteż w ocenie skarżącego Sąd winien wziąć pod uwagę nie tylko odległości budynków od granicy działki ale i wspomnianej infrastruktury jak parking, czy plac zabaw. Wskazując na naruszenie § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w związku z art. 82 ustawy z dnia 07.07.1999 r. Prawo budowlane w skardze kasacyjnej wnoszono o uchybienie zaskarżonego wyroku lub uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art.. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Z istoty sadowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy - sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi odpowiadają prawu - por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).
Toteż wadliwie skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego, bowiem poczynienie samodzielnych ustaleń poprzez Sąd stanowiłoby naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie skontrolował stan faktyczny ustalony przez organy rozstrzygające sprawę stwierdzając, że materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo zebrany.
Odmienna ocena dowodów prezentowana w skardze kasacyjnej i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie odpowiada wymogom stawianym prawidłowemu wskazaniu podstawy kasacyjnej.
Chybionym jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.) w związku z art. 82 i inne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Jak sama nazwa przytoczonego aktu wskazuje warunki techniczne dotyczą budynków. Natomiast skarga kasacyjna zarzuca iż za blisko nieruchomości skarżącego znajdować się będą plac zabaw, parking czy drogi osiedlowe. W tym zakresie przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania, toteż Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć.
Należy również wskazać, że przepisy § 272 ust. 1 rozporządzenia w ogóle nie miały zastosowania w sprawie natomiast kontrola sądowa rozstrzygnięć administracyjnych wykazała, że zostały spełnione wymogi z § 272 ust. 2 rozporządzenia.
W ramach badania podstaw kasacyjnych zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 82 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 82 określają właściwość rzeczową i instancyjną organów administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast określenie w skardze kasacyjnej "inne przepisy ustawy Prawo budowlane" bez wskazania jednostek redakcyjnych którym rzekomo uchybił Sąd nie odpowiada zasadom prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych, gdyż skargę kasacyjną należy oprzeć na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu uchybił Sąd. Jak już wspomniano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Ponieważ podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej przeciwko zaskarżonemu wyrokowi okazały się nietrafne – na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę należało oddalić.