Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1676/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz D. J. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, oddalił skargi.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno-usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) polegający na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji, z powierzchnią usługową do 8000m2 oraz handlową do 1990m2 oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obr. [...], jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr [...] obr. [...], wjazdem od strony ul. [...] z działek [...] obr. [...] i [...] obr. [...] oraz wjazdem technicznym dla celów ochrony przeciwpożarowej od strony ul. [...] z działek nr nr [...], [...], [...] obr. [...], przyłączami i rozbudową sieci (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) i przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr nr [...], [...] i [...] obr. [...], a także remontem parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do 290" - w części objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i wskazanej w decyzji pod zabudowę kubaturową, tj. w zakresie działek nr [...] i nr [...] obr. [...].
Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] została częściowo zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. przeniesiono decyzję z dnia 2 grudnia 2009 r. na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wskazał, że od dnia [...] sierpnia 2013 r. na głównej części terenu objętego ustaleniami decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., w tym całości terenu przewidzianego pod realizację inwestycji kubaturowej, tj. dz. nr [...],[...] obr. [...] oraz dz. nr [...], część dz. nr [...] obr. [...] i niewielki (północny) fragment dz. nr [...] obr. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., poz. [...].
Ponadto Prezydent Miasta [...] ustalił, że od dnia [...] stycznia 2013 r. na części terenu objętego ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, tj. na działkach wskazanych pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej - dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] i część dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] obr. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., poz. [...].
Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście rozwiązań planu miejscowego obszaru "[...]", organ pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia tego planu są inne niż w wydanym rozstrzygnięciu. Mianowicie w sposób odmienny ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz D. J..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że teren projektowanej inwestycji pokrywa się częściowo (w zakresie inwestycji kubaturowej) z uchwalonymi po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i obecnie obowiązującymi: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Kolegium stwierdziło, że w zakresie działek nr [...] i nr [...] obr. [...] objętych postanowieniami tej decyzji w części obejmującej zabudowę kubaturową, po przeprowadzeniu stosownej analizy ustalono, że wystąpiły istotne różnice pomiędzy decyzją ostateczną o warunkach zabudowy, a miejscowym planem. Stopień odmienności warunków przyszłej inwestycji jest taki, że nie pozwala na odstąpienie od stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji. Różnice dotyczą konkretnych parametrów dla projektowanego budynku w szczególności: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła T. sp. z o. o. z siedzibą w K..
Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego – U.p.z.p., podnosząc, że nie poddano dostatecznej analizie różnic występujących pomiędzy warunkami decyzji o warunkach zabudowy, a warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zdaniem skarżącej, warunki ustalone w wymienionych aktach prawnych będą zawsze wykazywały różnice, gdyż warunki określone w decyzjach są zawsze węziej ustalone od ustaleń w miejscowych planach. Stąd będą zawsze spełniały warunek "inności" w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. Zdaniem strony, takie powierzchowne wykazanie zaistniałych różnic stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż doszło do sytuacji, gdy jedynym aktem regulującym warunki zabudowy ma być plan miejscowy, który może być w każdym czasie uchylony. Obowiązywanie planu nie zapewnia obywatelowi wiążących warunków zabudowy. W przeciwieństwie do tej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy, posiadając z zasady większe obostrzenia wzruszalności, tworzy stabilniejszą sytuację prawną.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. wniosła także D. J..
Zdaniem skarżącej wymienione różnice pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" i decyzją o warunkach zabudowy, w części pod zabudowę kubaturową, nie są na tyle istotne, aby wygaszać częściowo decyzję. Nadto skarżąca podniosła, że w dniu [...] czerwca 2014 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 65 ust. 2 U.p.z.p.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1676/14 oddalił skargi.
Sąd stwierdził, że niesporną okolicznością w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było to, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności dla głównej części terenu objętego ustaleniami decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., w tym całości terenu przewidzianego pod realizację inwestycji kubaturowej, tj. dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...], część dz. nr [...] obr. [...] i niewielki (północny) fragment dz. nr [...] obr. [...], wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].
Ponadto ustalono, że na części terenu objętego ustaleniami przedmiotowej decyzji, tj. na działkach wskazanych pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej - dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] i część dz. nr [...] obr. [...], dz. nr [...] obr. [...], wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].
Skoro więc inwestor, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie uzyskał pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej warunkami zabudowy, to jak Sąd stwierdził, zasadnym było rozważenie, czy nie zachodziły przesłanki do wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną do takiego działania dawał art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p., który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jak Sąd wskazał, ustawodawca przewidział w art. 65 ust. 2 U.p.z.p. możliwość odstąpienia od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, lecz jedynie w przypadku, gdy została wydana już ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem, wbrew twierdzeniom D. J., w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. nie uzyskało waloru prawomocności, ani nawet ostateczności (była to dopiero decyzja organu pierwszej instancji).
Jak Sąd dalej wywiódł, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 3 U.p.z.p. Treść art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wygaszona w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są "inne" niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyraźnie dał pierwszeństwo uregulowaniom miejscowego planu w stosunku do postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym jednak wypadku nie można tego rozumieć jako upoważnienie do automatycznego wygaszania decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenów objętych miejscowym planem.
Należy bowiem pamiętać, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy również została wydana w ramach stosownej procedury i jej wygaszenie może nastąpić jedynie po starannym porównaniu jej postanowień i stwierdzeniu, że są one inne niż uregulowania miejscowego planu, czyli, że nie da się ich pogodzić z tym przeznaczeniem, jakie w ramach władztwa planistycznego zostało dla danego terenu ustalone przez radę gminy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy zastosowały się do opisanych wyżej zasad. Dokonały bowiem analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie porównały uregulowania zawarte w tym planie do warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.
Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że odnośnie do działek nr [...] i nr [...] obr. [...] objętych tą decyzją, w części obejmującej zabudowę kubaturową, wystąpiły istotne różnice pomiędzy decyzją ostateczną o warunkach zabudowy a miejscowym planem.
Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] linie zabudowy zostały wyznaczone dla każdej ze stref zabudowy określonych zapisem § 13 ust. 4 tej uchwały, natomiast linie zabudowy wyznaczone zapisem pkt II.1.a załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i oznaczone na jej załącznikach graficznych, zostały ustalone jedynie od strony działek drogowych nr [...] i nr [...], stanowiących ulicę [...].
Ponadto, jak wywiódł Sąd, zgodnie z zapisem § 13 ust. 7 pkt 2 uchwały wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru U1, na którym znajdują się wskazane działki, nie może być większy niż 47%. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni terenu objętego wnioskiem wynosi "do 75%". Z kolei zgodnie z zapisem § 13 ust. 7 pkt 1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru U1 nie może być mniejszy niż 10%, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy określono go na "min. 5%".
Sąd zauważył dalej, że zapisy § 13 ust. 7 pkt 6 uchwały dopuszczają dla obszaru U1 maksymalną długość elewacji poszczególnego budynku lub zespołu/szeregu budynków, jako 80 m, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy ustalano całkowitą, maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu "do 98 m".
Wreszcie, jak Sąd wskazał, zapisy § 13 ust. 7 pkt 5 uchwały dopuszczają dla obszaru U1 maksymalną wysokość zabudowy, odpowiednio dla wyznaczonych na załączniku graficznym stref (A - zabudowy wysokościowej 102,5 m, ale nie więcej niż 313,5 m n.p.m.; B - zabudowy wysokiej 50 m; C - zabudowy wysokiej 40 m; D - zabudowy wysokiej 35 m; E - zabudowy średniowysokiej 25 m; F - zabudowy niskiej 10 m; G - zabudowy średniowysokiej 22 m), podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy ustalano "nieprzekraczalną wysokość wieżowca (...) - 102,5 metra" oraz "wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy: - od strony wschodniej (tj. od strony istniejącej zabudowy wzdłuż al. [...]) maksymalnie do 25 metrów z sugestią uskokowego cofnięcia najwyższej kondygnacji; - od strony zachodniej - maksymalnie do 35 metrów w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [...], z możliwością podniesienia do 40 metrów w drugiej linii zabudowy".
Podsumowując, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że inwestycja przewidziana w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. nie da się pogodzić ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś ustalenia miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy okazały się "inne", a nie było wątpliwości, że inwestor na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał ostatecznego pozwolenia na budowę, to organy prawidłowo zastosowały art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p.
T. sp. z o.o. w K. wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1676/14. Spółka zaskarżyła orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew obowiązkowi wynikającemu z wskazanego przepisu – do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. do zarzutu naruszenia przez organ art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej U.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w części, podczas gdy przepis ten w sposób jasny przewiduje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w całości;
- b. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisu prawa materialnego, jakiego w toku postępowania dopuścił się organ, tj. naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p.;
- 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to:
- a. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy;
- b. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że prawidłowe i zgodne z tym przepisem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w części, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w całości.
Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji
- 2. lub (wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego przy jednoczesnym uznaniu braku występowania naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do treści art. 188 P.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w ten sposób, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. zostaje uchylona (a tym samym zmianę zaskarżonego wyroku, tak jak stanowi o tym art. 176 P.p.s.a.;
- 3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w ich treści zarzutami.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako U.p.z.p.
Przy wykładni art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1457/11. OSP z 2012 r., z. 11, poz. 105).
Jak wynika ze skargi T. sp. z o.o. z siedziba w K. z dnia [...] października 2015 r. zarzuciła ona niedopuszczalność rozstrzygnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji w części. Mimo to, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także nie odniósł się do niego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu. Tym samym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., przy czym naruszenie to skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku, ponieważ w realiach sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. był zasadny. Organy administracji naruszyły ten przepis, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Należy przypomnieć, że zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 65 ust. 1 U.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a., stwierdził natomiast wygaśnięcie - w części - własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno-usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) polegający na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca [...] i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji, z powierzchnią usługową do 8000 m2 oraz handlową do 1990 m2 oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obr. [...], jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr [...] obr. [...], wjazdem od strony ul. [...] z działek [...] obr. [...] i [...] obr. [...] oraz wjazdem technicznym dla celów ochrony przeciwpożarowej od strony ul. [...] z działek nr [...], [...], [...] obr. [...], przyłączami i rozbudową sieci (wodno-kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) i przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr nr [...], [...] i [...] obr. [...], a także remontem parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do [...]".
Prezydent Miasta [...] stwierdził wygaśnięcie opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i wskazanej w decyzji pod zabudowę kubaturową, tj. w zakresie działek nr [...] i nr [...] obr. [...].
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia – albo z mocy przepisu prawa, albo po ustaleniu, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, bądź przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, bądź też na skutek zmiany stanu faktycznego albo prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 555284).
Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest art. 65 ust. 1 U.p.z.p. Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) albo jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2).
W sprawie nie jest sporne, że:
- 1. od dnia [...] sierpnia 2013 r. na części trenu objętego ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w tym na całości terenu przewidzianego pod realizację inwestycji kubaturowej (tj. dz. ew. nr [...], [...] obr. [...] oraz dz. ew. nr [...], część dz. ew. nr [...] obr. [...] i fragment dz. ew. nr [...] obr. [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia [...] lipca 2013 r., poz. [...]);
- 2. od dnia [...] stycznia 2013 r. na części terenu objętego ustaleniami rzeczonej decyzji, tj. na działkach przeznaczonych pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej, tj. dz. ew. nr [...] obr. [...], dz. ew. nr [...] i część dz. ew. nr [...] obr. [...] dz. ew. nr [...] obr. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia [...] grudnia 2012 r., poz. [...]).
Organy administracji obu instancji stwierdziły, że ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. obejmujące działki ew. nr [...] i nr [...] obr. [...], tj. w części wskazanej w decyzji pod zabudowę kubaturową, są inne niż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Co do pozostałego terenu objętego rzeczoną decyzją organy administracji stwierdziły, że:
- 1. znajduje się on poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (działki ew. nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], pozostała część działki ew. nr [...] obr. [...]);
- 2. przewidziany był w decyzji pod realizację infrastruktury technicznej i drogowej (działki ew. nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz działki nr [...], nr 228/1 obr. [...] i północny, niewielki fragment dz. nr [...] obr. [...] na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]") i po analizie materiału dowodowego stwierdziły, że ustalenia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie są inne niż ustalenia obu wskazanych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymienionych działek.
W tych okolicznościach, jak wskazano, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w części wskazanej pod zabudowę kubaturową, to jest w zakresie działek nr [...] i nr [...] obr. [...].
Takie rozstrzygnięcie narusza art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 54 U.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 U.p.z.p.
Otóż, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 U.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Stosownie natomiast do treści art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Przywołane regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego i do wszystkich działek w niej wymienionych, a wyróżnianie w niej elementów mniej lub bardziej istotnych jest niedopuszczalne (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 758/13. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Lex nr 1770016).
Za każdym więc razem, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono jedynie dla części obszaru objętego decyzją o warunkach zabudowy, bądź jeżeli ustalenia zawarte w tej decyzji są inne niż ustalenia planu, ale tylko dla części objętego nią terenu, organ administracji właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. zobowiązany jest uwzględnić, wynikający z powołanych przepisów U.p.z.p., kompleksowy charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy. Może bowiem się okazać, że chociaż plan miejscowy będzie obejmować tylko część terenu, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, albo ustalenia obu tych aktów będą odmienne tylko dla części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, to obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w tej części będzie skutkować jej bezprzedmiotowością – w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. – także w pozostałej części (nieobjętej planem lub z nim zgodnej).
Wtedy obowiązkiem organu administracji będzie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie w części, ale w całości. Niekolidujące z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalenia tej decyzji staną się bowiem bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia jej wygaśnięcia w części, w jakiej taka kolizja ma miejsce.
Jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (na stronach 5-6 uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2014 r.) wskazało, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w części, w której jej ustalenia są inne niż przewidziane w planie, jest dopuszczalne pod warunkiem możliwości współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie, niezależnie od tych, które z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć, to w żaden sposób nie odniosło tego trafnego twierdzenia do realiów rozpatrywanej sprawy.
Tymczasem, z decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wynika, że w części, której nie stwierdzono jej wygaśnięcia, obejmuje ona: 1) prace zabezpieczające na działce nr [...] obr. [...];
- 2) wjazd od strony ul. [...] z działek [...] obr. [...] i [...] obr. [...] oraz wjazd techniczny dla celów ochrony przeciwpożarowej od strony ul. [...] z działek nr [...], [...], [...] obr. [...];
- 3) przyłącza i rozbudowę sieci (wodno-kanalizacyjnej, gazowej, energetycznej i ciepłowniczej);
- 4) przebudowę połączeń komunikacyjnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...] oraz [...]) dodatkowe prace związane z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...], a także [...]) remont parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do [...].
Jak z powyższego wynika, w części, której wygaśnięcia nie stwierdzono w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. obejmuje warunki i zasady zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także prace zabezpieczające. Są to elementy decyzji ściśle powiązane z tą jej częścią, której wygaśnięcie stwierdzono. Obejmują bowiem realizację infrastruktury technicznej i drogowej, mającej obsługiwać zabudowę kubaturową na działkach ew. nr [...] i nr [...] obr. [...].
W tej sytuacji niedopuszczalne było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. tylko w części wskazanej pod zabudowę kubaturową, tj. w zakresie działek nr [...] i [...]. Stwierdzenie bezprzedmiotowości rzeczonej decyzji w tej części skutkuje jej bezprzedmiotowością – w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. – także w pozostałej części.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy, jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., a także utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" są inne niż ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linie zabudowy zostały wyznaczone dla każdej ze stref zabudowy, określonych w § 13 ust. 4 uchwały z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], natomiast linie zabudowy wyznaczone w pkt II.1.a załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i oznaczone na jej załącznikach graficznych, zostały ustalone jedynie od strony działek drogowych nr [...] i nr [...], stanowiących ulicę [...].
Po drugie, trafnie Sąd dostrzegł odmienności w zakresie wskaźników intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, wskazując, że pierwszy z nich określono w planie na nie więcej niż 47 %, a w decyzji "do 75 %", natomiast drugi określono w planie na nie mniej niż 10 %, a w decyzji na minimum 5 %.
Po trzecie, Sąd prawidłowo stwierdził również różne ustalenia w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy. Jakkolwiek określona w decyzji nieprzekraczalna wysokość wieżowca (102,5 m) odpowiada maksymalnej wysokości zabudowy dla strefy zabudowy wysokościowej w planie, to Sąd zasadnie wskazał na odmienne ustalenia w tym zakresie dla pozostałych stref zabudowy przewidzianych w planie i wysokości projektowanego zespołu nowej zabudowy przewidzianej w decyzji.
Po czwarte, Sąd trafnie dostrzegł różnicę w zakresie obejmującym określenie szerokości elewacji. Skoro bowiem, w planie przewidziano, że maksymalna długość elewacji poszczególnego budynku lub zespołu/szeregu budynków nie może przekraczać 80 m, to określenie w decyzji maksymalnej szerokości elewacji frontowej "do 98 m" niewątpliwie przekracza wielkość przyjętą w planie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia organów administracji, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do odmienności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i ustaleń przyjętych w decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. były prawidłowe.
Jakkolwiek wnosząca skargę kasacyjną nie postawiła zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 U.p.z.p., to należy zwrócić uwagę, że zarówno T. sp. z o.o. z siedzibą w K., jak i D. J. podniosły we wniesionych skargach, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Chociaż Sąd pierwszej instancji stwierdził (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że "w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...].06.2014r., o wygaśnięciu decyzji ustalającej warunki zabudowy rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2014r. nie uzyskało waloru prawomocności, ani nawet ostateczności", to z akt sprawy nie wynika, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, to jest w dniu [...] września 2014 r.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] ustali zatem w pierwszej kolejności, czy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli tak, to na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 U.p.z.p. umorzy postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Jeżeli nie będzie podstaw do umorzenia postępowania, to organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko, co do odmienności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z ustaleniami przyjętymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz co do niedopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w części.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.