Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. VII SA/Wa 675/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi W. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...], działka nr ew. [...], obręb [...], m. Serock. Odmowę Wojewody poprzedziło nałożenie na Skarżącego - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., - obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Serocku z dnia 31 lipca 2014 r., Nr 472/LII/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Serock - sekcja B, powiat legionowski (dalej: "MPZP"), w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Zgodnie z MPZP, zaprojektowana inwestycja na działce drogowej o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] - tereny dróg publicznych klasy [...] (droga wojewódzka nr [...]).
Natomiast działka Skarżącego nr [...], do której projektowany jest przedmiotowy zjazd, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]. W myśl § 37 ust. 1 pkt 5j MPZP, dojazd na tereny oznaczone symbolem [...] ma odbywać się poprzez zjazdy z drogi [...], zjazd z drogi klasy [...] oraz do czasu przebudowy drogi [...] poprzez istniejące zjazdy, a następnie poprzez zjazdy z drogi serwisowej drogi [...]. Natomiast, jak wynika z § 5 ust. 4 MPZP, na obszarze objętym planem nie zachodzą przesłanki do określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.
Zatem zasadne było nałożenie obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości w ww. zakresie. Ponieważ Skarżący nie doprowadził w wyznaczonym terminie projektu budowlanego do zgodności z zapisami MPZP, Wojewoda działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Uzasadniając odmowę wskazał, że MPZP jest prawem powszechnie obowiązującym i organy administracji architektoniczno - budowlanej są obowiązane przestrzegać jego przepisów. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę myjni, pozwolenia wodno-prawnego czy decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, a także subiektywna ocena co do braku racjonalności zapisów MPZP.
W skardze Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. właściwy organ zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta Legionowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej bezdotykowej na terenie działki [...] a decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. na działce tej udzielił pozwolenia na budowę budynku stacji kontroli pojazdów. Tym samym organ naruszył art. 8 K.p.a. Natomiast naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. polega na nieuwzględnieniu interesu Skarżącego, niewyjaśnieniu dokładnego stanu faktycznego oraz lakoniczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, bez wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w swojej decyzji. GINB ponownie nie rozstrzygnął sprawy i nie rozpatrzył wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, m.in. tego, że Wojewoda odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na działkę nr [...] nie wziął pod uwagę wydanych przez Starostę Legionowskiego decyzji o pozwoleniu na budowę na tej właśnie działce, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącemu pozwolenia na budowę myjni samochodowej oraz decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku stacji kontroli pojazdów.
Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego tymi decyzjami wynika, że obsługa myjni i stacji kontroli pojazdów została zapewniona przez zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. Starosta Legionowski wydając przedmiotowe pozwolenia na budowę ustalił, że budowa projektowanych obiektów jest zgodna z ustaleniami MPZP. Także zarządca drogi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zezwolił Skarżącemu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. Wobec tego, na podstawie ustaleń tego samego planu jeden z organów wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę, a drugi odmawia jej wydania. WSA podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów i wyjaśnienie Skarżącemu wątpliwości zgodnie z art. 8 K.p.a. Uzasadnienie decyzji GINB sprowadza się do powtórzenia uzasadnienia decyzji Wojewody.
Wobec tego nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 K.p.a. i nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77§ 1 K.p.a., a decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., WSA zaskarżoną decyzję uchylił.
Skargę kasacyjną wniósł GINB, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że GINB nie rozstrzygnął sprawy ponownie oraz nie odniósł się do zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu, zatem decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2016 r. zapadła z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo, że GINB jako organ odwoławczy wypełnił obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz ustosunkowania się w; decyzji do wszystkich podniesionych przez Skarżącego okoliczności, a zatem skarga powinna zostać oddalona.
W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżący w odwołaniu podniósł jedynie, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę wydanych przez Starostę Legionowskiego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę innych obiektów budowlanych na tej samej działce, natomiast nie kwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę. Zatem WSA błędnie ustalił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. zapadła z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., a sama decyzja nie odpowiada wymogom z art.107 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy - przebieg postępowania w sprawie, wskazał podstawę prawną, z której wynikał nałożony na Skarżącego obowiązek usunięcia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, jego termin oraz skutki niewypełnienia tego obowiązku oraz podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów.
Odniósł się także do podniesionych w odwołaniu zarzutów. MPZP jest prawem powszechnie obowiązującym i organy są obowiązane przestrzegać stosowania jego przepisów. Przedmiotem postępowania była jedynie budowa zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej, a skoro Skarżący nie doprowadził, w wyznaczonym terminie projektu budowlanego do zgodności z zapisami MPZP, Wojewoda zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zatem zarzuty odnośnie do uzyskania pozwolenia na budowę innych obiektów na działce nr [...] na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r. i decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nie miały wpływu na wynik sprawy, podobnie jak wydanie przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Żadna z ww. okoliczności nie zwalniała organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest MPZP.
W konkluzji stwierdzono, że nawet jeśli przyjąć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów w sposób wyczerpujący, to ta okoliczność nie stanowiła naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłącznie zarzut przewidziany przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ze wskazaniem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA błędnie przyjął, jakoby w postępowaniu odwoławczym nie odniesiono się do zarzutów odwołania, w wyniku czego decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2016 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji skupino się na wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu i dołączonej doń dokumentacji projektowej, która mimo nałożenia obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami MPZP, nie została poprawiona. Przyczyną decyzji odmownej był więc brak zgodności projektu budowlanego z MPZP.
Poza sporem pozostaje, że Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zezwolił Skarżącemu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. Dysponując m.in. tą decyzją Skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego zjazdu. Procedując w tym przedmiocie organ nałożył na Inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami MPZP. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący zmian w projekcie nie dokonał, natomiast przedłożył decyzję zarządcy drogi Nr [...], wydaną w trybie art. 155 K.p.a., zezwalając na lokalizację tymczasowego zjazdu (...), do czasu przebudowy drogi wojewódzkiej.
W tym stanie sprawy Wojewoda odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji GINB dokonał szczegółowej analizy stosownych zapisów MPZP i wobec braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził również, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę myjni na działce nr [...], pozwolenia wodno-prawnego, czy też decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, jak również subiektywna ocena Skarżącego co do braku racjonalności zapisów MPZP.
Taka treść uzasadnienia decyzji GINB, wbrew stanowisku WSA, świadczy o rozpoznaniu w całokształcie sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego o pozwolenie na budowę zjazdu. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się również do wydanych przez inny organ, w innych postępowaniach, decyzji o pozwoleniu na budowę, eksponując ustalenia obowiązującego MPZP, będące przeszkodą w wydaniu decyzji pozytywnej w rozpatrywanej sprawie. Zatem w sytuacji, w której WSA w jakikolwiek sposób nie zakwestionował prawidłowości ustaleń dokonanych na potrzeby rozpoznawanej sprawy a dotyczących zapisów MPZP, upatrywanie naruszenia przepisów postępowania w braku szczegółowego odniesienia się do zarzutów i toku rozumowania innego organu (udzielającego pozwoleń na budowę) i z tej przyczyny uchylenie zaskarżonej decyzji, należy uznać za stanowisko nieprawidłowe.
Nie można bowiem oczekiwać, aby w sprawie wyznaczonej wnioskiem Skarżącego o pozwolenie na budowę zjazdu GINB wyjaśniał, dlaczego inny organ w odmienny sposób zinterpretował ustalenia MPZP. Zasadnie więc skarga kasacyjna podnosi, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wyłączną przyczyną wydania decyzji odmownej był brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionym zarzucie.
Ponieważ skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.
Stan sprawy przedstawiony został powyżej, nie wymaga więc powtórzenia. Jedynie przytoczenia wymagają ustalenia MPZP, które legły u podstaw negatywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budową zjazdu na drogę krajową. Zgodnie z MPZP, projektowana inwestycja na działce drogowej nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] - tereny dróg publicznych klasy [...] (droga wojewódzka nr [...]). Natomiast działka Skarżącego nr [...], do której projektowany jest przedmiotowy zjazd, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...]. W myśl § 37 ust. 1 pkt 5j MPZP, dojazd na tereny oznaczone symbolem [...] ma odbywać się poprzez zjazdy z drogi [...], zjazd z drogi klasy [...] oraz do czasu przebudowy drogi [...] poprzez istniejące zjazdy, a następnie poprzez zjazdy z drogi serwisowej drogi [...].
Z kolei, jak wynika z § 5 ust. 4 MPZP, na obszarze objętym planem nie zachodzą przesłanki do określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Powyższe ustalenia MPZP prawidłowo zostały zinterpretowane przez organy obu instancji, jako stanowiące przeszkodę w wydaniu decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, przy czym podkreślić należy, że skarga ustaleń tych nie podważa, a wskazuje jedynie nie nieracjonalność MPZP. W świetle takich ustaleń planu, zasadnie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na Skarżącego obowiązek doprowadzenia zjazdu do zgodności z MPZP, skoro wg projektu budowlanego, zjazd zaprojektowano bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Ponieważ Skarżący nie dokonał jakichkolwiek zmian w projekcie budowalnym, organ był zobligowany do wydania decyzji odmownej (art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt pkt 1 P.b.).
W tym miejscu wskazać należy, że na przeszkodzie w wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu nie mogła stanąć decyzja zarządcy drogi Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] dla obsługi komunikacyjnej działki nr [...], ani decyzja tego organu wydana na podstawie art. 155 K.p.a. określająca przedmiotowy zjazd, jako zjazd tymczasowy. Jest tak dlatego, ponieważ decyzja zarządcy drogi wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, jak ma to miejsce w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).
Stąd też, mimo zgody zarządy drogi na budowę przedmiotowego zjazdu, mogącego mieć także status "zjazdu tymczasowego", organy wydające pozwolenie na budowę zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, opierając się na ustaleniach prawa miejscowego (MPZP). Prowadzi to do wniosku, że skarga jest niezasadna, przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji obojętne pozostają rozstrzygnięcia innych organów. Zgodzić się należy też z organem odwoławczym, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę myjni na działce nr [...], pozwolenia wodno-prawnego, czy też decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, jak również subiektywna ocena Skarżącego co do braku racjonalności zapisów MPZP. Jeszcze raz podkreślić należy, że warunkiem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rozpoznawanej prawie nie ma miejsca.
Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.