Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II SA/Wa 742/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego i szamba. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpili do organu D. i G. G. - właściciele nieruchomości o nr [...] z obrębu 3-12-8 położonej przy ul. [...] w Warszawie, na której miała powstać inwestycja. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wnioskodawca nie dostarczył zaś zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów teren planowanej inwestycji stanowi działkę leśną. Dlatego wykorzystanie jej na inwestycję budowlaną wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ podkreślił, że dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. teren ten znajdował się w obszarze o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie miał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2002r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie spornego terenu na cele nieleśne, na którą powołuje się strona w odwołaniu, dotyczy przeznaczenia terenu w opracowywanym obecnie, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla Zbójna Góra, który to plan nie został jeszcze uchwalony.
Dopóki więc nowy plan miejscowy nie zostanie uchwalony zabudowa mieszkaniowa na nieruchomości wnioskodawców nie jest dopuszczalna. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji, że art.61 pkt 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ustalenie warunków zabudowy jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1". Powołany przepis nakazuje więc organom właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo czy zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Zdaniem sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia, ze względu na to, że decyzją z 6 grudnia 2002 r. Wojewoda Mazowiecki zgodę taką wyraził, a więc, że została spełniona pierwsza z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uprawniony jest zatem pogląd, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne istniała (od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 6 grudnia 2002 r.) i istnieje nadal, a zatem nie można było odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się jedynie na brak takiej zgody.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono następujące naruszenia prawa materialnego:
- 1. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obliguje organy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji,
- 2. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wyrażenie przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, że spełniona została przesłanka warunkująca ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji,
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie organu przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 normuje w istocie dwie sytuacje. Pierwsza z nich odnosi się do okoliczności, kiedy wnioskowana inwestycja zgodna jest z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie zachodzi sytuacja zmiany przeznaczenia gruntu, ewentualnie gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu o charakterze leśnym lub rolnym, który nie wymaga zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem zmiana ta nie jest uwarunkowana zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Druga z sytuacji objętych hipotezą art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy terenu, którego zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne dokonano w nieobowiązującym już planie miejscowym sprzed 1 stycznia 1995r. Możliwe jest zatem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jeżeli w procedurze uchwalania planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia terenu. Przepis ten wyraźnie posługuje się pojęciem" zgody uzyskiwanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1 ", co oznacza, iż zgoda taka musiała zostać "skonsumowana" w procedurze uchwalania bądź zmiany planu.
Poza powyższymi sytuacjami grunty rolne i leśne mogą zostać natomiast przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Rozpoznający sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Powyższe zagadnienie prawne rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z dnia 27 listopada 2010r. sygn. akt II OPS 1/10, o następującej treści:
"Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem doręczony został stronom niniejszego postępowania i zbyteczne jest w tym miejscu powtarzanie wywodów prawnych, które legły u jej podstaw.
Zgodnie z art. 197§2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.
Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na poglądzie, że grunt leśny, którego dotyczy wniosek D. i G. G. o wydanie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo zgoda taka została już wyrażona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2002r.
W świetle przywołanej powyżej uchwały składu 7 sędziów NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie w pełni zasługiwały na uwzględnienie. Z uchwały tej wynika bowiem jednoznacznie, że samo istnienie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydanej przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych nie czyni zadość wymogowi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem nie została spełniona powyższa przesłanka, konieczna dla wydania decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy gruntu leśnego, to uzasadnione było stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji, zaś uchylający je wyrok WSA w Warszawie naruszał art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i wobec uznania, że zaskarżona do sądu I instancji decyzja nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę.