Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SAWa 2083/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) [...] września 2020 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) z [...] lutego 2016 r., nakazującą skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (oficyna) przy ul. G. [...] w W. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych o wymiarach 0,80m x 1,10 m x 1,20m w zachodniej ścianie szczytowej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej: r.w.t.).
W skardze kasacyjne H.B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności WINB w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 2 i art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącą w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do wykazania braku podstaw do stwierdzenia nielegalności wykonanych prac polegających na wybiciu okien w lokalu nr [...], ustalenia w zakresie właścicieli działki na której posadowiony jest budynek, którego dotyczy decyzja oraz sąsiedniej nieruchomości, co również zmierzało do wykazania legalności inwestycji;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, w sytuacji gdy skarżąca udowodniła w oparciu o przedłożone dokumenty, że prace polegające na wymurowaniu okien w lokalu nr [...] przeprowadzono legalnie, a nieruchomość na której posadowiony jest budynek którego dotyczy przedmiotowe postępowanie oraz sąsiednia nieruchomość w okresie kiedy powstały rzeczone okna należały do tego samego podmiotu którym był Skarb Państwa;
- 4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji pominął wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2276/16 w zakresie dotyczącym ustalenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości w latach 1946-1968 i udzielania zgody na wykonanie otworów okiennych, zwłaszcza w sytuacji w której organ odwoławczy opiera swoje stanowisko na fakcie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okresie, w którym polski porządek prawny nie regulował takiej instytucji jak użytkowanie wieczyste i w konsekwencji dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej i sprzecznej z ww. wskazaniem oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy dotyczących tego, że nie została wydana zgoda na wykonanie otworów okiennych, które to ustalenia organu odwoławczego w rzeczywistości wynikają z naruszenia obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- 6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi jako naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym błędnie uznał, iż przedłożona na etapie postępowania odwoławczego (odnaleziona wówczas) decyzja udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 1970 r. (w którym znajduje się odniesienie do zastosowania się do klauzuli projektu podstawowego z dnia [...] grudnia 1968 r.), nie dawała podstawy do stwierdzenia, iż prace będące przedmiotem niniejszego postępowania wykonano legalnie. Dodatkowo Sąd wskazuje, że byłoby do sprzeczne z dokonaną oceną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. W ocenie Skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. odnosi się wyłącznie do projektu budowlanego i wskazuje, że sam projekt nie może stanowić podstawy do stwierdzenia legalności inwestycji - na etapie tego rozstrzygnięcia nie był znany dokument pozwolenia z dnia [...] kwietnia 1970 r., a tym samym nie mógł podlegać ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanej w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 roku.
Nie sposób zgodzić się też z wnioskowaniem organu odwoławczego jakoby stwierdzenie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w piśmie z dnia 22 października 2014 r. o braku dokumentów może stanowić podstawę do uznania nielegalności mając na uwadze staranny sposób procedowania spraw budowlanych w Dzielnicy [...], nawet jeśli 10 otworów okiennych nie zostało wykonanych w ramach odbudowy oficyny w 1946 r. to organy Dzielnicy [...] procedowały zgodnie z obowiązującym prawem budowanym i z uwagi na to, że właścicielami obu sąsiednich działek nr [...] i nr [...] był Skarb Państwa, to co najmniej przez per facta concludentia została wyrażona zgoda właściciela działki [...] na wykonanie okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. G. [...]. Gdyby doszło do budowy okien w ścianie szczytowej po zawarciu umowy użytkowania wieczystego z M.G. bez jej zgody, zgłosiłaby ona w tym zakresie swoje roszczenia do Skarbu Państwa, w tym do Dzielnicy [...] a także z pewnością poinformowałaby o tym nabywcę działki [...], co zapewne wpłynęłoby na cenę sprzedaży. W tym zakresie tym bardziej niezbędnym było zapoznanie się przez organ odwoławczy z treścią umowy sprzedaży.
Sąd wadliwe ustalił że WINB ponownie rozpatrując sprawę wykonał wytyczne zawarte w wyroku zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., bowiem nie doszło do wykonania wprost wskazanych powyższej wytycznych, co miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy z uwag na brak przeprowadzenia dodatkowych dowodów w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w związku z pojawieniem się nowego materiału dowodowego uzasadnione było odstąpienie od zasady wyrażonej w przepisie art. 153 p.p.s.a.
Nie sposób zaś uznać, by Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeanalizował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ odwoławczy i wyciągnął właściwe wnioski. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd dokonał błędnej oceny nowego materiału dowodowego w postaci pozwolenia z 1970 r. i niezasadnie uznał, że ten dokument nie może stanowić podstawy do stwierdzenia legalności inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną ocenę, iż ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy, pozwalał na przesądzenie, że sporne otwory okienne w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (oficyna) przy ul. G. [...] w W. nie powstały w sposób legalny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić trzeba ocenę Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego w sposób wszechstronny zebrały i oceniły materiał dowodowy. Na podstawie całego materiału dowodowego organy doszły do trafnego przekonania, że sporne otwory okienne nie powstały w sposób legalny. Żaden z dokumentów zebranych w toku postępowania nie dowodzi bowiem legalności wykonanych robót budowlanych. Dokumentów potwierdzających wykonanie spornych otworów na podstawie pozwolenia właściwego organu administracji publicznej nie przedstawiono organowi w toku postępowania. Nie odnaleziono ich także w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] ani też w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy.
Legalności spornych otworów okiennych nie dowodzi projekt z 1968 r. Dokument ten podlegał już ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2276/16 stwierdził, że "wskazanemu projektowi nie towarzyszą żadne dokumenty ani świadectwa czynności prowadzących do zatwierdzenia tego projektu i konsekwentnie, udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności projekt nie jest opatrzony odpowiednimi pieczęciami, ani podpisami osób działających za organy administracji budowlanej i upoważnionych do udzielenia pozwolenia na budowę". Podobnie ustalenia, że okna powstały między rokiem 1946, a 1966, a nawet zeznania świadków sugerujących, że zostały wykonane już przed 1939 r. nie mogą stanowić dowodu na niewątpliwą legalność przedmiotowych okien, bowiem ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjne nie można także przyjąć, iż sporne okna wykonano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem budynku z [...] listopada 1970 r. Sąd I instancji trafnie ocenił, że podobnie jak w przypadku projektu budowlanego z 1968 r., z dokumentu tego nie wynika, aby mógł stanowić podstawę wykonania otworów okiennych w lokalu nr [...]. Ponadto w decyzji o pozwoleniu na wykonanie remontu zaznaczono, iż jednym z warunków udzielenia pozwolenia jest zastosowanie się do klauzuli projektu podstawowego z [...] grudnia 1968 r., który – jak zostało już przesądzone - nie dowodzi legalności wykonania spornych otworów okiennych. Skarżąca kasacyjnie starając się dowieść znaczenia pozwolenia na budowę z 1970 r., dla oceny legalności spornych robót budowlanych, nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej przyjąć, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem budynku z [...] listopada 1970 r. obejmowało również sporne otwory okienne.
Zasadnie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko WINB, iż w sprawie brak jest dowodów na to, że otwory okienne usytuowane w zachodniej ścianie szczytowej budynku przy ul. G. [...] w W., usytuowanych w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...] zostały wykonane legalnie. Ocenę tą wzmacnia dokonana przez Sąd I instancji analiza przepisów dotyczących sytuowania otworów okiennych w ścianie budynku posadowionego w granicy działki, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.). Możliwości takiej nie przewidywało także rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. nr 38 poz.196), rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17 poz. 62), rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz,140), a także obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarżącej kasacyjnie, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art., 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 k.p.a.
Nie ma racji również skarżąca kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że WINB dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się z wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2276/16 w zakresie dotyczącym ustalenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości w latach 1946-1968. Pismem z [...] marca 2020 r. WINB zwrócił się do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru prośbą o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu geodezyjnego wytyczenia granic pomiędzy działkami nr ew. [...] (ul. G. [...]) i [...] (ul. G. [...]) z obrębu [...] w W., a jeżeli tak to o przekazanie kopii tego opracowania oraz o udzielenie informacji, jaki podmiot był właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] w latach 1946 i 1968. Analiza pozyskanych dokumentów wykazała, że właścicielem jednej nieruchomości był Skarb Państwa, zaś druga nieruchomość stanowiła własność Prezydium Rady Narodowej [...].
Działka będąca własnością Skarbu Państwa była dodatkowo przedmiotem użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej. Okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę legalności wykonania spornych otworów okiennych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.