Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 720/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. W. na uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. W skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji A. W. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały podnosząc, że jest właścicielem gruntów, na których zamierzał podjąć działalność polegającą na budowie domów jednorodzinnych w systemie deweloperskim. W ocenie skarżącego Rada Gminy zaskarżoną uchwałą ograniczyła przysługujące mu prawo własności i nadużyła władztwa planistycznego, bowiem w Studium nie określono odpowiednich ustaleń dla planowanych przez niego inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności stwierdził, że interes prawny skarżącego został naruszony w ten sposób, że nie określono w uchwale należących do niego nieruchomości jako obszarów przeznaczonych pod zabudowę usługową z dopuszczeniem budowy mieszkań. Sąd uznał jednak skargę za niezasadną, bowiem w jego ocenie zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że zaskarżona uchwała wprowadziła do Studium zmiany polegające na nieznacznym zwiększeniu powierzchni terenów budowlanych: mieszkaniowych, usługowych oraz zabudowy rekreacyjnej i agroturystycznej, dopuszczeniu na terenach rolnych produkcji rybnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, ochrony zabytków i dróg - w celu dostosowania Studium do wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Sąd zauważył nadto, że Rada Gminy szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko w przedmiocie odmowy uwzględnienia uwag zgłoszonych przez skarżącego. Rada wskazała, że nie dopuszczono do zabudowy mieszkaniowej na działkach rolnych nr [...], [...], [...] i [...] w L., ponieważ wnioskowana zabudowa kolidowałaby z planowaną obwodnicą drogi krajowej nr [...], uwzględnioną w Studium. W odniesieniu do nieruchomości - działki rolnej nr [...] w C., organ planistyczny wskazał, że dopuszczono zagospodarowanie turystyczno-wypoczynkowe, a nie dopuszczono do zabudowy mieszkaniowej, ponieważ działka, której dotyczyła uwaga położona jest na obszarze chronionego krajobrazu Lasy [...], a przy tym działka leży na obszarze zalewowym. Działka rolna nr [...] w L. położona jest w dnie doliny rzeki S., stanowiącej ważny korytarz ekologiczny w lokalnym systemie przyrodniczym. Pod zabudowę mieszkaniową nie mogą być przeznaczone również działki o nr [...] i [...] w L. - ze względu na oddalenie od stref osadniczych z czym wiąże się brak infrastruktury społecznej i technicznej, uwarunkowania ekofizjograficzne, możliwość podtopień oraz sąsiedztwo sanatorium (strefa ochrony sanatoryjnej).
Od powyższego wyroku A. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
art. 2, art. 6, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31, art. 64 i art. 87 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie braku naruszenia prawa własności skarżącego, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie wystąpienia okoliczności uzasadniających ograniczenie prawa własności skarżącego, art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak uznania, że doszło do naruszenia prawa własności skarżącego, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia prawa własności przysługującego skarżącemu, art. 10 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak uwzględnienia poszczególnych uwarunkowań, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę w studium, art. 36 ww. ustawy poprzez jego nieprawidłową interpretację. Powołany przepis należy w ocenie skarżącego interpretować w powiązaniu z regulacją art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie jego treści.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. bowiem nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, nie uwzględniono argumentów skarżącego przy jednoczesnym przyjęciu jako jedynego słusznego stanowiska Gminy C. oraz nie spełniono wymogu informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy co oznacza działanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że kategoria "ładu przestrzennego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może pozostawać w stosunku nadrzędności nad chronionym konstytucyjnie prawem własności. W niniejszej sprawie zamiary inwestycyjne nie pozostają w sprzeczności ani z zasadą ładu przestrzennego, ani z zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa również w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150).
Skarżący podniósł nadto, że wbrew stanowisku Sądu planowana zabudowa nie koliduje z planowaną obwodnicą w ciągu drogi krajowej nr [...], uwzględnioną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto nie są zasadne argumenty Sądu przemawiające za niedopuszczeniem wnioskowanej przez skarżącego zabudowy w odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...] i [...].
W konkluzji wywodów skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że organ planistyczny wprowadził do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ograniczenia (warunki), które nie mają żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący spełnił przesłanki konieczne do uznania należących do niego terenów za obszary przeznaczone pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, a zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji, którego uzasadnienie nie odnosi się lub odnosi się jedynie zdawkowo do przytoczonych przez stronę okoliczności, należy uznać za błędne.
Pismem z dnia 24 września 2007 r. Gmina C. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6-9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie przepisy te nie miały zastosowania. Postępowanie planistyczne, w tym postępowanie dotyczące sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest regulowane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a nie przepisami ww. Kodeksu. Jeżeli zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były w sprawie stosowane to Sąd pierwszej instancji nie mógł je naruszyć.
Co do zaś zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, przywołanych w skardze kasacyjnej to i one nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przedmiotowe studium, aczkolwiek dotyczy interesu prawnego skarżącego to interesu tego nie naruszyło. Studium nie zmieniło przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Sytuacja prawnoplanistyczna tych nieruchomości nie uległa zmianie (przeznaczenie rolne działek). To zaś, że lokalny uchwałodawca (Rada Gminy C.) nie uwzględnił zmian postulowanych przez skarżącego, nie spowodowało naruszenia interesu prawnego skarżącego. Żaden przepis prawa nie tworzy bowiem obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Jeżeli tak to w sprawie niniejszej doszło do naruszenia interesu faktycznego skarżącego, ale naruszenie tego interesu - w odróżnieniu od interesu prawnego nie daje jeszcze skarżącemu przymiotu strony w specyficznym postępowaniu jakim jest postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). To zaś oznacza, że skarga A. W. wniesiona na uchwałę Rady Gminy C. w sprawie przedmiotowego studium - już z tego powodu podlegała oddaleniu, czyniąc zaskarżony wyrok zgodnym z prawem, choć z uzasadnieniem wychodzącym poza treść rozstrzygnięcia, ale zakładając nawet, że jest inaczej i przyjmując w ślad za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sam fakt nieuwzględnienia żądań skarżącego w sprawie oczekiwanego przez niego sposobu zagospodarowania jego działek jest naruszeniem jego interesu nie tylko faktycznego, ale i prawnego to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przywołanych tam przepisów chroniących prawo własności nie mogłyby odnieść zamierzonego skutku. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym.
Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, miały zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.
W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw i te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.
Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. I tak właśnie zostały zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji (w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), jak też w ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze.
Czym innym jest natomiast przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd w kwestii nadużycia władztwa planistycznego zaskarżoną uchwałą. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje uchybień konkretnych przepisów postępowania, wiążących Sąd pierwszej instancji. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku, choć nie sposób nie zauważyć - co zasadnie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy C. przekonywująco uzasadniła dlaczego nie uwzględniła żądań skarżącego w zakresie zmiany w Studium przeznaczenia należących do niego nieruchomości (kolizja z planowaną obwodnicą drogi krajowej, obszar chronionego krajobrazu, obszar zalewowy).
Wreszcie trzeba podnieść, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tych przepisów prawa przywołanych w skardze kasacyjnej, które w sprawie nie miały zastosowania bądź ze względu na inną materię przez nie regulowaną (art. 8 ustawy o działalności gospodarczej) bądź też ze względu na wyłączenie możliwości ich stosowania w odniesieniu do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.