Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. oddalił skargę J.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał W.B., B.Ł. oraz A.B. zamurowanie otworów okiennych na IV p. (poddasze) murem grub. 25 cm z cegły pełnej ceramicznej, zlokalizowanych w ścianie szczytowej południowej przylegającej w granicy do posesji przy ul. B. – w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. A. 15 w Ł. – w terminie do 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu organ uznał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy wskazany wyżej budynek powstał na podstawie projektu z 1903 r., poddasze zlokalizowane na IV piętrze było nieużytkowe, natomiast przedmiotowe okna zostały samowolnie wykonane między 1985 a 1989 r. przez najemcę lokalu nr [...] – S.S.
W odwołaniu od powyższej decyzji zarządca nieruchomości – J.B. podniósł, że według jego informacji sporny budynek został wybudowany w 1886 r. i posiadał okno oraz balkon w ścianie od strony posesji przy ul. B.. Późniejsza zatem zmiana przepisów nie ma znaczenia dla oceny legalności budowy. Odwołujący się wskazał także na fakt, że w aktach archiwalnych Administracji Nieruchomościami [...][ brak jest dokumentów świadczących o wystąpieniu najemcy lokalu Nr [...] S.S., do PGM o zgodę na przebudowę lokalu i wykonanie okien. Ponadto odwołujący się stwierdził, że szkic do opinii technicznej lokalu nr [...] z dnia 17 grudnia 1985 r. nie odpowiada rzeczywistemu kształtowi tego lokalu i nie uwzględnia jeszcze jednego okna w ścianie zachodniej, a zatem jego zdaniem organ I instancji przyjmując, że okna w ścianie południowej zostały wykonane między rokiem 1985 a 1989, oparł się na selektywnie wybranych i niewiarygodnych dokumentach.
Nie ma przy tym dowodu na to, iż czterokondygnacyjny budynek prawej i poprzecznej oficyny oraz jednokondygnacyjny budynek frontowy na nieruchomości przy ul. A. 15 w Łodzi powstał w oparciu o projekt złożony w 1903 roku. Ponadto projekt z 1903 roku nie odpowiada budynkowi przez niego administrowanemu.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy nie zgodził się z wnoszącym odwołanie, że istniejący obecnie, administrowany przez niego budynek mieszkalny przy ul. A. 15 w Łodzi, nie jest tym budynkiem, który widnieje na znajdującym się w aktach sprawy projekcie budynku sporządzonym przez architekta miasta Łodzi 12 grudnia 1903 r., mimo że widoczne są pewne różnice. Trudno też, zdaniem organu, dociekać, czy w tym czasie zaprojektowano i wykonano otwory okienne w spornej ścianie, bowiem ww. projekt nie zawiera rzutu poddasza, a przedmiotem niniejszego postępowania są okna w ścianie szczytowej pomieszczeń poddasza. Organ odwoławczy wywiódł, że ww. projekt nie ma znaczenia jako materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie.
Natomiast z czynności wyjaśniających podjętych przez organ I instancji bezspornie wynika, że zarządca nieruchomości, jak i jej właściciele nie posiadają pozwolenia na budowę prawej oficyny, z którego wynikałoby, że okna wykonano w sposób legalny ani też pozwolenia na wykonanie spornych okien, jak również, że pozwolenia takie nie znajdują się w archiwum państwowym, ani też we właściwych organach administracji.
Organ odwoławczy stwierdził, że sporne okna wykonano samowolnie pomiędzy 17 grudnia 1985 r. a 28 sierpnia 1989 r. już po wybudowaniu i oddaniu obiektu do użytkowania, a to wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie budowy spornych okien w oparciu o art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do ustalonego stanu prawnego w czasie wykonywania otworów.
Jednocześnie organ ten podkreślił, że przepis art. 51 ww. ustawy daje organom nadzoru budowlanego delegację do wyegzekwowania od inwestora dokonania wyłącznie czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Przez wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy przy tym rozumieć nałożenie na inwestora obowiązku wykonania takich robót budowlanych, które spowodują, że wykonana budowa będzie zgodna z istotnymi wymogami technicznymi określonymi przepisami lub normami. Do przepisów takich należą m.in. warunki techniczne jako przepisy szczególne dotyczące ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz przepisy te nie mogą mieć zastosowania do oceny stanu prawnego robót wykonanych przed wejściem tych przepisów w życie. Mogą mieć natomiast znaczenie, a także stanowić podstawę do nakazania wykonania określonego obowiązku, jeżeli zostanie udowodnione, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie naruszający wymogi obowiązujące w czasie wykonywania robót. Stwierdził także, iż w czasie realizacji okien obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 191 ust. 1 tego rozporządzenia dach lub stropodach budynku niższego przylegającego do ściany z otworami w budynku wyższym powinien być wykonany z materiałów niepalnych co najmniej w klasie 0,5 odporności ogniowej oraz mieć niepalne pokrycie na długości co najmniej 8 m, licząc od ściany budynku wyższego.
Takie warunki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione, bowiem dach przyległego niższego budynku mieszkalnego, znajdującego się na posesji przy ul. B. jest w całości pokryty papą, czyli materiałem palnym, a to wyklucza istnienie spornych otworów okiennych w ścianie budynku wyższego znajdującego się na nieruchomości przy ul. A. 15 w Ł. W dalszych motywach decyzji organ odwoławczy podniósł, że gdyby nawet przyjąć, jak to sugeruje strona odwołująca się, że otwory okienne powstały w latach wcześniejszych, przed 1985 rokiem, to należy wskazać, iż żadne ze znanych mu przepisów budowlanych, obowiązujących od początku XX wieku, nie dopuszczały do wykonywania otworów okiennych w ścianach budynków usytuowanych w granicy działek.
W tym względzie organ odwoławczy w szczególności wskazał, że zgodnie z przepisami budowlanymi obowiązującymi na początku XX wieku, tj. art. 676 i art. 677 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, właściciel muru niewspólnego, przylegającego do cudzej nieruchomości, mógł urządzać w tym murze otwory do oświetlenia albo okna, zaopatrzone w kratę żelazną i nieruchome ramy. Okna te lub otwory mogły być urządzone na parterze na wysokości co najmniej 26 decymetrów od podłogi albo posadzki pokoju, który miał być oświetlony, a na piętrach na wysokości co najmniej 19 decymetrów od podłogi. Stosownie do powyższych przepisów w ścianie granicznej budynku możliwe było wykonanie jedynie niewielkich otworów doświetlających wnętrze pomieszczenia. Z akt sprawy, wynika jednak bezsprzecznie, że istniejące okna z uwagi na wielkość i wysokość usytuowania nie odpowiadają takim wymogom.
Z kolei przepisy kolejnego aktu prawnego, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, także nie dopuszczały do budowy okien w ścianach granicznych budynków. Stosownie do treści art. 196 ww. rozporządzenia, budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 cm ponad dach.
Ponadto zgodnie z art. 278 rozporządzenia z 1928 r. - w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jeżeli ww. budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości, równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 centymetrów ponad dach.
Zakaz wykonywania okien w ścianie granicznej wynikał również z § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 197 ze zm.).
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że również w świetle aktualnie obowiązujących przepisów niedopuszczalnym jest sytuowanie w ścianie znajdującej się w granicy działki otworów okiennych, obniżających odporność pożarową budynku, co wynika z treści § 12 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Regulacja taka uzasadniona jest koniecznością ustanowienia tzw. strefy oddzielenia pożarowego, ograniczającej rozprzestrzenianie się ognia poza teren działki.
Organ odwoławczy podniósł przy tym, że istniejący stan faktyczny powoduje nierówność właścicieli spornych nieruchomości wobec prawa. Przedmiotowe otwory uniemożliwiają prawidłową, zgodną z § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zabudowę działki przy ul. B., na takich samych warunkach i zasadach, na jakich udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku przy ul. A.
15. Ponadto, pozostawienie otworów okiennych wpływa negatywnie – w ocenie organu – na interes społeczny mieszkańców miasta, z uwagi na ograniczenia co do prawidłowego zaprojektowania nowej zabudowy w ramach prowadzonej rewitalizacji wielkomiejskiej zabudowy Ł. w rejonie ul. A., umożliwiającej kontynuowanie pierzei ulicy S., w nawiązaniu do historycznie ukształtowanych zasad pierzejowej zabudowy śródmieścia Łodzi.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że sporne okna znajdują się w ścianie pomieszczeń położonych na poddaszu budynku, których wysokość wynosząca 1,50-2,31 m nie pozwala na zaliczenie tych pomieszczeń do kategorii pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, bowiem zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia wysokość takich pomieszczeń powinna wynosić min. 2,50 m.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. Stwierdził przy tym, że organ nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów ze stosunków prawnych miedzy stronami. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Administracji [...] działającej w imieniu i na rzecz (w interesie) Urzędu Miasta Łodzi Wydział Budynków i Lokali i w jego ocenie ma ono na celu pozbawienie nieruchomości A. 15 służebności w postaci okien w granicy wychodzących na stronę nieruchomości przy ul. B..
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że nie dysponuje żadnymi pierwotnymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości, natomiast z pism Administracji Nieruchomościami [...] wiadomo, że nieruchomość została zbudowana w 1886 roku. Ponadto skarżący oświadczył, że postępowanie o rozgraniczenie jest w toku. W jego ocenie przedmiotowa nieruchomość była oddalona od granicy o 2 stopy. Aktualnie lokal jest wynajmowany przez współwłaścicieli, sporne okna wychodzą na działkę przy ul. B., która jest niezabudowana, budynek został rozebrany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz przepisów powołanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, poprzedzonej analizą akt sprawy, podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że istniejące w ścianie granicznej spornego budynku okna nie spełniają warunków, o jakich mowa w tychże przepisach. Organ podjął starania o ustalenie okresu, w jakim powstały przedmiotowe okna i – w ocenie Sądu I instancji – nie można mu zarzucić naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie dokładnej daty powstania spornych otworów okiennych nie ma w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia, gdyż przepisy określające warunki, jakim powinny odpowiadać budynki, określone w odpowiednich rozporządzeniach, obowiązujących w czasie, w którym wg organu – wybito otwory okienne, nie różniły się w zakresie dopuszczalności istnienia jakichkolwiek otworów w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki, zlokalizowanego w granicy tejże działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.B. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy zastosowanie mają przepisy art. 688, art. 689 i art. 690 Kodeksu Napoleona, a nabyte na jego podstawie prawa (służebności) korzystają z ochrony praw słusznie nabytych. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego – art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. polegającego na niezebraniu pełnego materiału dowodowego oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wobec tego, iż stawia ona zarzut naruszenia przepisów postępowania przez oddalenie skargi J.B., mimo że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 6, 7 i 77 k.p.a. – polegającym na niezebraniu pełnego materiału dowodowego i przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów – w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu. Prawidłowe bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy jest wstępnym warunkiem prawidłowego, zgodnego z prawem, jej rozpoznania.
Dla oceny, czy nałożone zaskarżonymi decyzjami obowiązki odpowiadają obowiązującemu prawu konieczne było ustalenie daty wykonania spornych otworów okiennych w budynku przy ul. A. nr [...] w Łodzi i stwierdzenie, czy nastąpiło to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednakże wobec faktu, że wymieniony budynek został wybudowany albo w końcu XIX albo na początku XX wieku, nie zachowała się wystarczająca jego dokumentacja techniczna i brak jest dowodów, które w sposób pewny wskazywałyby na czas powstania okien, będących przedmiotem sporu. W tej sytuacji organy zgromadziły możliwe do uzyskania dowodowy i rozważając ich treść doszły do wniosku, że okna te zostały samowolnie wybudowane pomiędzy 1985 a 1989 r. Za podstawę do tego ustalenia służyły, przede wszystkim, dokumenty w postaci opinii o stanie technicznym lokalu mieszkalnego urządzonego na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. A. 15 wraz ze szkicem tego lokalu sporządzone w dniu 17 grudnia 1985 r. i następnie w 1989 r. Z dowodów tych wynika, że w ścianie szczytowej budynku w 1985 r. nie było okien z pomieszczenia urządzonego na poddaszu i okna te stwierdzono dopiero w kilka lat później.
W celu wyjaśnienia tej spornej kwestii organy dopuściły też dowód z opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. A. Janeczka, który w swojej opinii (k. 42-55 akt administracyjnych), w oparciu o istniejące dokumenty oraz oględziny budynku stwierdził, że okna zostały wykonane dla potrzeb adaptacji pomieszczeń na strychu na lokal mieszkalny i nie ma dokumentów stwierdzających, że wykonano je w oparciu o pozwolenie na budowę czy jakikolwiek inny dokument stwierdzający ich zgodność z obowiązującymi przepisami w okresie wykonania. Organy oparły się też na treści pisma zastępcy dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta w Łodzi z dnia 3 stycznia 2008 r. (k. 126 akt adm.) stwierdzającego, że budynek oficyny przy ul. A. 15 został wybudowany w 1903 r. a na jego poddaszu nie projektowano żadnych lokali mieszkalnych i wobec tego nie było w ścianie południowej graniczącej z posesją B. okien. Dysponując takimi dowodowymi organy ustaliły, że sporne okna powstały w latach 1985-1989 bez koniecznego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie organy odmówiły wiary innym dowodom, w szczególności oświadczeniom mieszkańców tego budynku stwierdzającym, że okna w szczytowej ścianie oficyny na poddaszu istniały od wielu lat. Taka ocena dowodów nie może być uznana za dowolną, skoro organy uznały za bardziej obiektywne i przekonywujące dowody z wymienionych dokumentów od informacji uzyskanych od świadków, które są zawsze bardziej subiektywne, nieprecyzyjne i często nie odpowiadają rzeczywistości. W tej sytuacji nie można uznać, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem jakiego materiału dowodowego nie zebrały organy – mimo że było to możliwe – i na czym polegała dowolna ocena tego materiału. Należy tez w konsekwencji uznać prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń co do jej stanu faktycznego.
Z faktu dokonania prawidłowych ustaleń co do daty i okoliczności wybicia spornych otworów okiennych wynika też bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nakazując zamurowanie i likwidację tych otworów na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 i 3 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organy (podobnie jak i WSA) nie naruszyły przepisów Kodeksu Napoleona nieobowiązujących od wejścia w życie prawa rzeczowego w 1946 r. Nadto wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 688-690 K.N. miały charakter typowych norm prawa cywilnego regulujących różnego rodzaju służebności, których powstanie nie mogło uchylać obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego co do technicznych wymogów obiektów budowlanych.
Należy więc uznać, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione. Uzasadnia to oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.