Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżące Stowarzyszenie") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie określił środowiskowe uwarunkowania dla "Budowy obwodnicy miasta Wałcz w ciągu drogi krajowej nr 10".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło skarżące Stowarzyszenie.
Decyzją z [...] maja 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska:
- 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy,
- 2) uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie,
- 3) w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania w zakresie liczby i zagęszczenia przepustów w odniesieniu do lokalizacji zbiorników wodnych znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji oraz liczby zbiorników kompensacyjnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie przedstawił bowiem stanowisko, co do konieczności przeprowadzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Liczba i zagęszczenie przepustów oraz liczba zbiorników kompensacyjnych rozstrzygnięta zostanie ostatecznie na etapie ponownej oceny. Podobnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii wygrodzenia trasy, terminu wykonania zbiorników kompensacyjnych i składu nadzoru przyrodniczego (ewentualna konieczność zastosowania pełnego wygrodzenia w sąsiedztwie miejsc rozrodu płazów, terminu wykonania zbiorników i zespołu specjalistów wchodzących w skład nadzoru przyrodniczego).
W ocenie organu odwoławczego, wyżej wymienione warunki oraz pozostałe, których organ I instancji nie mógł doprecyzować w trakcie oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalone zostaną ostatecznie w trakcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z pkt III decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] sierpnia 2011 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosło skarżące Stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze. Wskazał, że kwestia liczby i zagęszczenia przepustów w odniesieniu do lokalizacji zbiorników wodnych znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji oraz liczby zbiorników kompensacyjnych była przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organy słusznie przyjęły za zasadne odniesienie się do tej kwestii przy ponownej ocenie oddziaływania na środowisko. W trakcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko organ zobowiązany będzie do przeanalizowania szczegółowo ostatecznych rozwiązań projektowych i technicznych dla planowanego przedsięwzięcia wraz z ich oddziaływaniami w odniesieniu do zatwierdzonej już lokalizacji. Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić orzekającym obecnie organom, że nie rozważyły powyższych okoliczności. Odnosi się również do kwestii terminu wykonania zbiorników kompensacyjnych oraz wygrodzenia trasy w sąsiedztwie miejsc rozrodu płazów.
Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów dotyczących braku praktycznej możliwości uwzględnienia nowych okoliczności, np. budowy dodatkowych przepustów, na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 93 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), w wyniku takiej oceny organ może m.in. zmienić wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej ustawy, czyli wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji inwestycyjnej, czy też stwierdzić konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej albo nałożyć obowiązek zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji, ponowna ocena oddziaływania na środowisko, pozwala zatem na precyzyjne zaproponowanie działań eliminujących, ograniczających i łagodzących możliwe negatywne skutki przedsięwzięcia dla środowiska.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał także oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., wyjaśnił i rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez uchylenie się przez Sąd rozpoznający skargę od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie i przez zastąpienie przedstawienia własnego stanowiska ogólnikową aprobatą stanowiska organu orzekającego.
Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd I instancji istotnych i oczywistych uchybień w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego w rozpoznawanej sprawy. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, Sąd I instancji pominął stanowisko strony skarżącej i nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów.
Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Stowarzyszenia, istniały podstawy do wydania orzeczenia kasatoryjnego, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p. p.s. a. powinna być przez Sąd I instancji uchylona.
Po piąte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 3 k.p.a. a także w związku z art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ odwoławczy orzekając częściowo reformatoryjnie i umarzając postępowanie w zakresie nałożonych obowiązków oraz utrzymując decyzję organu I instancji w pozostałej części w mocy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Stowarzyszenia, doszło do pogorszenia sytuacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. powinna być uchylona.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i d/ oraz pkt 2 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 7 lit. a/ i e/ oraz pkt 9 ustawy środowiskowej, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko informacje będące podstawą wydania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] sierpnia 2011 r. nie naruszają wskazanych przepisów.
Po drugie, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 4 ustawy środowiskowej polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że określenie przez organ wymagań dotyczących ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, w szczególności w projekcie budowlanym, jest możliwe pomimo braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Doszło bowiem do zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej, a tym samym braku możliwości ustalenia skutków środowiskowych realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Po trzecie, art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko możliwe jest przeprowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej, której zaniechano na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także zmiany wymagań dotyczących ochrony środowiska. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, w ramach tej oceny nie jest już możliwa – w przypadku późniejszego wykrycia gatunków chronionych w ramach przeprowadzanej na tym etapie inwentaryzacji – zmiana lokalizacji przedsięwzięcia, a zatem nie będzie możliwe dokonanie właściwej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej.
Po czwarte, art. 6 ust. 2 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organ I instancji. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, nie pozwalało to na określenie skutków środowiskowych planowanego przedsięwzięcia na najwcześniejszym z możliwych etapów i skutkować powinno uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w świetle dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 p.p.s.a. i zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie wobec kluczowego dowodu w tej sprawie, tj. raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie są prawidłowo uzasadnione. Nie są bowiem oparte na odpowiednim kontrdowodzie opartym na wiadomościach specjalnych ponieważ chociaż każdy tego rodzaju raport jest dokumentem prywatnym, a nie dokumentem urzędowym to jednak zawiera wiadomości specjalne w zakresie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w świetle wymagań określonych w art. 66 ustawy środowiskowej.
Ponadto wbrew zarzutom kasacyjnym raport zawiera także prawidłową analizę dotyczącą inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie przedmiotowym potencjalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Natomiast wprowadzenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko zostało nałożone z uwagi na charakter tego przedsięwzięcia gdyż nie było możliwe określenie jego wszystkich uwarunkowań środowiskowych na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Oczywiście oznacza to, że wynik ponownej oceny oddziaływania na środowisko będzie oddziaływał na ewentualną zmianę ustaleń w tym zakresie osnowy decyzji środowiskowej w świetle dyspozycji art. 93 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy środowiskowej, w tym również w zakresie ewentualnej konieczności realizacji niezbędnej kompensacji przyrodniczej. Dlatego też chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po drugie, Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy.
Ponadto jest to także chybiony zarzut z tej przyczyny, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie nie powiązało także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które miałby naruszyć Sąd I instancji i co znalazłoby wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku.
Po trzecie, całkowicie chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. oraz w związku z art. 31 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 8 k.p.a. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 139 k.p.a., która zakazuje wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej (tzw. instytucja reformationis in peius), chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, nie ma zastosowania do organizacji społecznej, która działa w takim postępowaniu na prawach strony, gdyż dotyczy tylko podmiotu, który jest stroną danego postępowania.
Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne wszystkie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są także chybione. Należy także w pierwszej kolejności zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. podniesiono ich naruszenie przez Sąd I instancji przez błędną wykładnię "bądź" niewłaściwe zastosowanie, ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano albo niewłaściwie zastosowano i to wnoszący skargę kasacyjną, a nie dopiero Sąd musi ten zarzut jednoznacznie doprecyzować i prawidłowo uzasadnić.
Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany jeżeli w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy (wyrok NSA z 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04, Lex nr 194728). Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i d/ oraz pkt 2 jak i art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 7 lit. a/ i e/ oraz pkt 9 ustawy środowiskowej, a także art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 72 ust. 1 tejże ustawy. Wynika to także z tego, że ustalenia raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko – co podniesiono wyżej – nie zostały skutecznie podważone w postępowaniu dowodowym, ponieważ zarzuty w tym zakresie są oparte tylko na potencjalnych, błędnych jego ustaleniach i nie są odpowiednio uzasadnione w oparciu o wiadomości specjalne w świetle dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej.
Ponadto wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał również właściwej wykładni art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej biorąc pod uwagę prawidłowo nałożony obowiązek ponownej oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w tym również w aspekcie ewentualnej koniecznej kompetencji przyrodniczej.
Po piąte, brak jest także przesłanek do stwierdzenia na tym etapie postępowania naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 p.o.ś., czyli zasady przezorności, będącej zasadą ogólną prawa ochrony środowiska, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony i poddany właściwej kontroli przez Sąd I instancji stan faktyczny w tej sprawie.
Po szóste, należy podkreślić, że formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wykazać powinien, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe wymagania nie zostały również spełnione w przedmiotowej skardze kasacyjnej w świetle dyspozycji art. 176 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.