Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1724/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2735/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 1960 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wilanów z dnia [...] października 1959 r. znak [...] o nakazie rozbiórki budynku przy ul. [...] w W., wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że budynek wybudowano na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na park miejski oraz że powoduje on zagrożenie zdrowia publicznego i oszpeca otoczenie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienianych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ zauważył, że już z protokołu z dnia 10 lipca 1959 r. sporządzonego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wynika, iż przedmiotowy budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej. Zaś pismem z dnia 2 października 1959 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wilanów odmówiło udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, ponieważ jak podano "budynek usytuowany jest na terenie realizowanego parku miejskiego, wybitnie koliduje z projektem parku, uniemożliwia jego dalszą realizację, oszpeca otoczenie. Powyższe wady nie dadzą się usunąć w drodze przeróbek lub przebudowy, a jedynie w drodze całkowitej rozbiórki budynku do poziomu terenu". Fakt ten potwierdza opinia urbanistyczna [...] z dnia 28 sierpnia 1959 r., jak również [...] z której wynika, że "według planu ogólnego istniejąca zabudowa nieprzewidziana do adaptacji na stałe.

Teren przewidziany w planie pod zieleń miejski park (...) ze względu na stan techniczny budynek winien być rozebrany". Organ wskazał również, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej – w dniu [...] września 1959 r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły powyższe ustalenia.

W ocenie organu już takie ustalenia pozwalały nakazać rozbiórkę budynku. Podstawę prawną nakazu rozbiórki przewidywał art. 380 ww. rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowy obiekt wybudowano na terenie nieprzeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajdują się opinie urbanistyczne, z których wynika, że na tym terenie realizowany jest park miejski. W celu wyjaśnienia kwestii ustaleń planu miejscowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, uzyskał jedynie kopię uchwały nr 16 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 22 maja 1958 r. w sprawie planów ogólnych 11 dzielnic miasta. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym z materiałów dotyczących ustaleń planu miejscowego, nie sposób jednoznacznie udowodnić tezy przeciwnej w omawianej kwestii, niż to uczynił organ drugiej instancji wydając badaną decyzję, tj. nie sposób bezspornie wykazać, czy inwestycja była sprzeczna czy zgodna z ustaleniami ówcześnie obowiązującego planu miejscowego. W efekcie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie sposób zarzucić organowi wydającemu badaną decyzję, że z tej przyczyny rażąco naruszył prawo wydając kontrolowaną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 101 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. w przedmiocie rozbiórki. Podniósł także, że przedmiotowe decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, a następnie wyjaśnił na czym to postępowanie polega oraz omówił przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż będący przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 1959 r. budynek mieszkalny został posadowiony samowolnie. W wyniku przeprowadzonych w dniu 25 września 1959 r. oględzin organ ustalił, że postępowanie w sprawie tego budynku zostało wszczęte w związku z podaniem inwestora K.W. z dnia 18 sierpnia 1959 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Prowadząc postępowanie i dokonując ustaleń w sprawie organ stwierdził, że budynek stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego z uwagi na niewykonanie robót budowlanych, oszpeca otoczenie, jest niezgodny z zapisami uchwały nr 21/46 Rady Narodowej z dnia 25 marca 1957 r., która zabrania wznoszenia budynków drewnianych, nieogniotrwałych, a przede wszystkim koliduje z projektem parku na tym terenie uniemożliwiając jego realizację – co stanowi wadę, której nie można usunąć.

Wobec powyższych ustaleń, biorąc pod uwagę treść art. 362, 377 i 380 "rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. Prawo budowlane", organ uznał, że zasadne jest wezwanie do opróżnienia budynku i zarządzenie jego rozbiórki. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Naczelny Architekt Warszawy poza materiałem zebranym przez ten organ uwzględnił opinię Pracowni [...] z dnia 21 grudnia 1961 r., w której to opinii stwierdzono, że teren na którym zrealizowana jest zabudowa jest przewidywany pod urządzenie parku miejskiego oraz że istniejąca na tym terenie zabudowa nie jest przewidziana do adaptacji na stałe.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane ustalenia, a także wcześniej podane rozważania dotyczące istoty postępowania nieważnościowego, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż kontrolowanej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Następnie Sąd przytoczył treść przepis art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli i wskazał, że oceniając kontrolowaną decyzję nie sposób pominąć okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że przedmiotowy budynek, którego dotyczy decyzja rozbiórkowa został wybudowany samowolnie, a nadto jak to wynika ze znajdującej się w aktach umowy dzierżawy działki (z dnia 1 sierpnia 1960r. zawartej na okres od 1 stycznia 1960 r. do 31 grudnia 1960 r.), na terenie przeznaczonym wyłącznie na cele uprawy warzyw. Budynek ten po roku 1960 był remontowany i rozbudowywany mimo świadomości inwestora o wydanej ostatecznej decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

Nadto Sąd podkreślił, że w materiale dowodowym znajduje się kilka opinii urbanistycznych (z dnia 21 grudnia 1959 r., z dnia 28 grudnia 1961 r., z dnia 2 listopada 1963 r., z dnia 6 czerwca 1966 r., z dnia 3 sierpnia 1970 r.) z których wynika, że teren na którym inwestor wybudował budynek mieszkalny był wyłączony z możliwości zabudowy, a działka przeznaczona na realizację parku.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można zarzucić decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż organ wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie do budynku będącego dopiero w budowie, Sąd podkreślił, iż czynności sprawdzające organów (wynikiem których było wydanie kontrolowanej decyzji) zostały podjęte na skutek wniesienia przez inwestora podania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Z powyższego wynika, że ponieważ pozwolenie na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, w ocenie samego inwestora budowa została zakończona, a budynek nadawał się do zamieszkania. Z tych względów, zdaniem Sądu, zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący kwestionując wydane orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 1/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., 2/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1959 r. orzekającej rozbiórkę ww. budynku.
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy polegające na nieuwzględnieniu skargi na zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2012 r. pomimo naruszenia przez organ administracji przy wydawaniu decyzji:
3. - przepisów prawa materialnego – przez błędne ich zastosowanie (art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
4. - przepisów postępowania, tj. art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja rozbiórkowa nie wskazała wprawdzie który z przepisów art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. ma zastosowanie, jednakże z treści uzasadnienia decyzji należy wywieść wniosek, że przepisem tym jest ust. 1 lit. "b" i "d". Uzasadnienie to wskazuje na stwierdzone protokolarnie wykonanie budynku niepodpiwniczonego na terenie parku miejskiego, bez urządzeń sanitarnych, bez tynków wewnętrznych i zewnętrznych, brak palenisk. Wg organu wydającego decyzję powyższy stan powoduje zagrożenie zdrowia publicznego, oszpeca otoczenie oraz uniemożliwia realizację parku miejskiego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było odniesienie się do ww. przepisu w kontekście stanu faktycznego określonego w protokole z dnia 6 października 1959 r. Ocena w tym zakresie nie została jednak przez organ dokonana, co doprowadziło, zdaniem skarżącego, do błędu w subsumcji – stan faktyczny został nieprawidłowo uznany za odpowiadający zastosowanej normie prawnej.

Dalej wskazano, że organ nie wziął pod uwagę, iż art. 380 ust. 1 rozporządzenia w pierwszej kolejności upoważniał organ do wezwania właściciela do dokonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z planem zabudowania i przepisami.

W ocenie skarżącego przedstawione w treści skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne i prawne zostały poza zakresem rozważań w kontekście przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję organu, mimo że decyzja ta nie wyjaśniła istotnej okoliczności jaką jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu i przeznaczenia tego terenu w tym planie.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł wniesioną skargę kasacyjną zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1959 r. orzekającej rozbiórkę ww. budynku, jak również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jak i art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze charakter przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wilanów z dnia [...] października 1959 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi, o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Organ odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. przeprowadził właściwe postępowanie i wobec braku kwalifikowanych wad tej decyzji pozwalających na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. zasadnie wydał decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności wskazując w motywach swego rozstrzygnięcia przesłanki takiego stanowiska, a to nie pozwalało Sądowi pierwszej instancji na uznanie, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a., w szczególności gdy uwzględni się charakter prowadzonego postępowania i związane z tym uwarunkowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty.

Dlatego organ działając w trybie nadzoru nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje analizy dowodów zebranych wcześniej w sprawie i takiej właściwej oceny dokonano w tym postępowaniu. Tym samym uznać należy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Należy niewątpliwie przypomnieć w tym miejscu, iż zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, uruchomionego wnioskiem M.S. z dnia 15 listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Ważne jest również to, iż ocena zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji odbywa się według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji ostatecznej, zaś późniejsza zmiana stanu prawnego czy też faktycznego sprawy nie może wpłynąć na ocenę przesłanek nieważności postępowania.

Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z kolei "rażące naruszenie prawa", na które powoływała się strona w toku przedmiotowego postępowania stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23).

W odniesieniu do omawianej decyzji tego rodzaju sytuacja nie występuje.

Pozostaje niesporne w niniejszej sprawie, iż K.W. w roku 1959 samowolnie wzniosła parterowy budynek mieszkalny z elementów prefabrykowanych (drewniano-trzcinowy) na posesji przy ul [...] w W. Jak prawidłowo wykazano w motywach zaskarżonego wyroku budynek ten zrealizowano na terenie, który zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy umową dzierżawy działki przeznaczony był wyłącznie na cele uprawy warzyw. Natomiast samowolnie zrealizowany budynek w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] października 1959 r. był częściowo niewykończony, a znajdował się na terenie, jak wykazują akta sprawy, realizowanego parku miejskiego - patrz opinie urbanistyczne wskazujące, iż sporny teren przeznaczony był na realizację parku.

Analiza akt administracyjnych tejże sprawy potwierdza, iż podaniem z dnia 18 sierpnia 1959 r. K.W. wystąpiła do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu na posesji przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] października 1959 r. nr [...] odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego parterowego budynku mieszkalnego, położonego na posesji przy ul. [...] w W., bowiem - jak zaznaczono w motywach tej decyzji - budynek usytuowany jest na terenie realizowanego parku miejskiego, uniemożliwia jego dalszą realizację, oszpeca otoczenie. Powyższe wady, jak konkludowano, nie dadzą się usunąć w drodze przeróbek lub przebudowy, a jedynie w drodze całkowitej rozbiórki budynku do poziomu terenu.

Konsekwencją tej decyzji była następnie powoływana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wilanów z dnia [...] października 1959 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., na podstawie ogólnie powołanego art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Wskazując na tę normę podniesiono, iż stan ujawniony w sprawie w związku z przedmiotową samowolą powoduje zagrożenie zdrowia publicznego oraz uniemożliwia realizację parku miejskiego i oszpeca otoczenie. Prowadząc postępowanie i dokonując ustaleń w sprawie, jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ stwierdził, że budynek stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego z uwagi na niewykonanie robót budowlanych, oszpeca otoczenie, jest niezgodny z zapisami uchwały nr 21/46 Rady Narodowej z dnia 25 marca 1957 r., która zabrania wznoszenia budynków drewnianych, nieogniotrwałych, a przede wszystkim koliduje z projektem parku na tym terenie uniemożliwiając jego realizację, co stanowi wadę, której nie można usunąć.

Natomiast norma art. 380 ust. 1 cytowanego prawa budowlanego statuowała, iż jeżeli wzniesiono nowe budynki lub urządzenia, związane z budynkami albo dokonano nadbudowy, powiększenia lub przebudowy budynków i urządzeń istniejących - bez wymaganego pozwolenia, względnie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i jeżeli ponadto budynki te:

1. a) zostały wzniesione niezgodnie z istniejącymi przepisami lub planem zabudowania osiedla, albo
2. b) zagrażają bezpieczeństwu osobistemu lub publicznemu, albo
3. c) oddziaływują szkodliwie na zdrowie mieszkańców, bądź wreszcie
4. d) zniekształcają lub szpecą ulice, place, wygląd miejscowości lub krajobrazu - właściwe władze, niezależnie od wstrzymania robót budowlanych w myśl art. 379 i pociągnięcia winnych do odpowiedzialności karnej, są upoważnione zawezwać właściciela do dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia budynków do stanu, zgodnego z planem zabudowania i przepisami obowiązującymi, względnie w celu usunięcia niebezpieczeństwa albo zniekształcenia lub zeszpecenia, o których wyżej mowa, o ile zaś bezpieczeństwo nie może być zapewnione, albo zniekształcenie lub zeszpecenie nie może być usunięte w drodze dokonania zmian lub przeróbek, lub wreszcie, gdy nowowzniesiony budynek lub urządzenie wykracza poza linię regulacyjną, ustaloną w prawomocnym planie zabudowania, - do rozebrania budynku albo urządzenia w całości lub w części.

Zatem przesłanki z art. 380 ust. 1 pkt b i d cytowanego prawa budowlanego stanowiły podstawę materialnoprawną nakazania rozbiórki spornego obiektu, przy czym nie można podzielić zarzutów skargi, iż nie zostało wdrożone postępowanie legalizacyjne konieczne do przeprowadzenia w trybie ww. normy, albowiem konsekwencją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w którym to postępowaniu oceniano możliwość usunięcia w drodze dokonania ewentualnych zmian lub przeróbek zrealizowanej samowoli by doprowadzić ją do stanu zgodnego z prawem, było nakazanie rozbiórki spornego obiektu.

Należy przyjąć, iż przesądzenie o braku możliwości zobowiązania inwestora do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, rodzi po stronie uprawnionego organu obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego, w tym wypadku, budynku mieszkalnego.

Niewątpliwie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 1960 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc jedynie w uzasadnieniu, że budynek mieszkalny z elementów prefabrykowanych drewniano-trzcinowych wzniesiony został niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, że ww. teren przeznaczony jest na zrealizowanie parku miejskiego i uniemożliwia jego wykonanie. Takie uzasadnienie wskazywałoby na zaistnienie dodatkowo przesłanki z art. 380 ust. 1 pkt a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Niemniej jednak przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, iż uchwała nr 16 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 22 maja 1958 r. w sprawie planów ogólnych 11 Dzielnic Miasta na którą się powoływano w tym zakresie – nie pozwoliła w bezsporny sposób wykazać, iż inwestycja była sprzeczna z ustaleniami ówczesnego obowiązującego prawa miejscowego.

Jednakże podstawowe ustalenie organów, iż powstał budynek z elementów prefabrykowanych (drewniano-trzcinowy), nieogniotrwały (a jedynie ognioodporny), obiekt niewykończony częściowo, który dodatkowo oszpeca otoczenie - w tym zrealizowany na terenie przeznaczonym pod uprawę warzyw, a więc nie pod zabudowę mieszkaniową, uzasadniało na tej podstawie zastosowanie w tej sprawie konstrukcji prawnej nakazu rozbiórki z art. 380 ust. 1 pkt b i d wskazanego wyżej prawa budowlanego z 1928 r., tym bardziej, iż w sposób jednoznaczny, co już wyżej wykazano, wykluczono możliwość legalizacji spornej samowoli.

Odmienna ocena zgromadzonego w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku materiału dowodowego w kontekście wskazanego przepisu art. 380 ust. 1 powoływanego prawa budowlanego z 1928 r. dokonywana przez skarżącego kasacyjnie, co wynika wprost z motywów skargi kasacyjnej, nie pozwala w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym na wyprowadzenie wniosku o rażącym naruszeniu wskazanego wyżej przepisu art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. Poza tym istotne jest również w tej sprawie to, iż nie można ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku mieszkalnego, oceniać przez pryzmat późniejszych zmian i przeróbek, które zostały dokonane w obiekcie objętym sporną decyzją rozbiórkową, albowiem co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku, budynek ten po roku 1960 był remontowany i rozbudowywany mimo świadomości inwestora o wydanej ostatecznej decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

Powyższe rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na konstatację, iż nie można skutecznie przyjąć w tej sprawie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] kwietnia 1960 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wilanów z dnia [...] października 1959 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut, iż wadliwie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji rozbiórkowej.

Nie można również Sądowi pierwszej instancji zarzucić, iż błędnie przyjął, że spełnione zostały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., a tym samym, że naruszono art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść decyzji rozbiórkowej nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia nie powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tym samym nie było racjonalnych przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też nie zasługiwały na uwzględnienie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną oddalił.