Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r., sygn. VII SA/Wa 737/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw E. C. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] którą, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako "PINB") z [...] stycznia 2022 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, w związku z robotami wykonanymi na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. C., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej zwaną P.p.s.a.)), to jest:
- a. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej (w tym przypadku decyzji MWINB z dnia [...] marca 2022 roku) i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy przy wydaniu ww. decyzji naruszono art. 6, art. 7 art. 12 § 1, art. 15, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 105 § 1 w. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 136 k.p.a. m.in. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji gdy nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ drugiej instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ drugiej instancji dowodu, w postaci czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2020 roku na nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie, w wyniku których stwierdzono dobry stan techniczny przedmiotowego budynku, ponadto podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zatem przedmiot postępowania nie istnieje oraz iż, wobec bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy winien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji;
- b. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji co przejawia się brakiem konkretnego i wyczerpującego odniesienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, a także lakoniczne przedstawienie stanu sprawy, braku pełnego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w sprzeciwie;
- c. art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, pominięcie w rozważaniach przesłanek z art. 138 § 2b k.p.a. w kontekście zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i poprzestanie na wiernym powtórzeniu w uzasadnieniu argumentacji organu drugiej instancji bez dokładnej analizy, na czym zdaniem Sądu polegałyby naruszenia art. 15 k.p.a. w niniejszej sprawie w razie wydania decyzji reformatoryjnej, co świadczy o oparciu wyroku na niekompletnych przesłankach prawnych rozstrzygnięcia;
- d. art. 151a § 2 P.p.s.a w zw. z art. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez MWINB decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, i tym samym uznaniu, że umorzenie to nie było prawidłowe, mimo że zachodziły przesłanki umorzenia postępowania;
- e. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. oraz 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji nie orzekł co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu, wskutek czego Sąd naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania;
- f. art. 151a § 2 P.p.s.a. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnione było w niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i że nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w oparciu o art. 136 k.p.a., z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mimo że organ I instancji przy wydaniu decyzji nie dopuścił się żadnych uchybień, a sprawa nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia wobec oczywistości wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zakres wyjaśnienia wskazany przez organ odwoławczy instancji mógł być poczyniony przez ten organ bez ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.);
- g. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji, na podstawie której organ II instancji, odstępując od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie wskazał przyczyn tego odstąpienia w treści uzasadnienia decyzji;
- h. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącej na skutek niezasadnego uznania, że organ naruszył art. 153 P.p.s.a., ponieważ orzekając w niniejszej sprawie, nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wiążących go wyrokach - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2094/12 i z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2193/13, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawo budowlane, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 - Prawo budowlane, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy szczegółowo nie wyjaśnił, dlaczego dostrzeżone uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wnikliwie nie wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Organ tym samym nie wywiązał się z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 k.p.a. WINB wykazał rozbieżność pomiędzy przesłankami wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości istniejących w obiekcie budowlanym na podstawie art. 66 Prawo budowlane, gdzie wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, a decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Jednak uszło uwadze, zarówno organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, iż PINB podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2020 roku na nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie, stwierdził dobry stan techniczny przedmiotowego budynku, ponadto podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Sąd I instancji winien wskazać z jakiego względu uznał, że organ II instancji nie mógł sam orzec co do meritum sprawy w oparciu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie art. 136 k.p.a. Wskazanie, że "Gdyby (...) WINB usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności" tego uzasadnienia nie wyczerpuje.
Zdaniem skarżącej lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać motywów jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nie przeprowadził wnikliwej oceny stanu faktycznego, poprzestając na wskazaniu, że istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ I instancji co najmniej w znacznej części.
Zdaniem skarżącej organ I instancji ustalił właściwie stan faktyczny sprawy, mając pokrycie w dokumentach, zatem zalecenie Sądu w tym zakresie zostało wykonane. PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania. Czyniąc zadość temu wskazaniu, w dniu 22 lipca 2020 roku podczas czynności kontrolnych na nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie ustalił dobry stan techniczny przedmiotowego budynku, ponadto podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym, przyjmując, że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości przy ul. [...] nie mają żadnego negatywnego wpływu na budynek na nieruchomości przy ul. [...], postępowanie administracyjne należało umorzyć.
Istota postępowania prowadzonego na podstawie podania właściciela nieruchomości przy ulicy [...] polegała na sprawdzeniu, czy roboty budowlane prowadzone na podstawie konkretnego pozwolenia na budowę nie zagrażają stabilności jej budynku. Z kolei w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie ocenia się, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z konkretnym projektem budowlanym, który jak wynika z obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 9 ustawy Prawo budowlane powinien być wykonany z uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcji i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Prowadzone postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiło kolejną przesłankę uznania, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym spełniającym takie warunki. Przeprowadzone przez PINB czynności kontrolne na nieruchomości stanowiły etap jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w postaci postępowania dowodowego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Skarżąca wskazała, że uchylona przez NSA wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1031/17 decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...]) kończyła proces inwestycyjny i w związku z tym brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku na sąsiedniej nieruchomości. Skoro inwestycja została zakończona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpiono do użytkowania budynku, to nie można było wydać decyzji nakazowej określonej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, gdyż w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji orzekł organ nadzoru budowlanego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zdaniem skarżącej, po przeprowadzeniu kontroli, słusznie PINB wykazał, że doszło do wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy, również w aspekcie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawo budowlane. W związku z powyższym stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia PINB znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości.
Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego. Co również zostało wielokrotnie podkreślone przez organ nadzoru, ewentualne usterki i wady, których usunięcie obciąża inwestora w ramach rękojmi, należy rozstrzygać na gruncie przepisów kodeksu cywilnego.
W jej ocenie w sprawie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, w związku z tym istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. W realiach tej sprawy niezasadnie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a zatem istniały podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Powołane w podstawach kasacyjnych, zarzuty naruszeń odnoszące się do przepisów art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku.
Prawidłowe zastosowanie tych przepisów daje bowiem odpowiedź, czy konieczne było cofnięcie całego postępowania do organu I instancji oraz, czy organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Może uzupełnić materiał dowodowy, jednak uprawnienie to ma charakter ograniczony gdyż nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania.
Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z woli prawodawcy wyłączona zatem została możliwość takiej kontroli spraw, jak to ma w przypadku spraw objętych skargą, gdzie sąd związany jest jedynie granicami sprawy - granice sprawy wyznacza w tym przypadku przepis art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Jak zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki sądów administracyjnych. I tak WSA w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/12 uchylił decyzję WINB z 12 lipca 2012 r., w przedmiocie nakazania inwestorowi wykonanie prac naprawczych, a NSA wyrokiem z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2193/13 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. NSA wskazał wówczas, że "należy w całej rozciągłości podzielić pogląd (...), że w stosunku do inwestora powinno być prowadzone postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i wydana stosowna decyzja. Przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o powyższy przepis, powinno mieć miejsce przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie lub po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy".
W toku dalszego postępowania administracyjnego PINB decyzją z dnia 16 października 2015 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieprawidłowości powstałych na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie podczas robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. [...]. Powodem umorzenia postępowania było dopuszczenie zrealizowanej inwestycji do użytkowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia 19 stycznia 2016 r. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/16 WSA w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Od tego wyroku wniesiono jednak skargę kasacyjną, którą NSA uwzględnił i wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1031/17 uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że "w niniejszej sprawie sam fakt wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 8 sierpnia 2014 r. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie nie stanowił podstawy do umorzenia wcześniej wszczętego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a to z uwagi na ocenę prawną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2094/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2193/13".
W wytycznych na temat dalszego postępowania podał, że "rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie zatem przeprowadzenie dalszego postępowania według wskazań dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2013 r. oraz wskazań zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 marca 2015 r., przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego. Równolegle Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, mając na uwadze okoliczności, które determinowały uchylenie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r."
Powyższych wytycznych ani organy orzekające w sprawie ani sąd administracyjny nie mogli pominąć, bowiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu je wiążą, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Skoro NSA w ostatnim przywołanym wyroku nakazał przeprowadzenie dalszego postępowania według wskazań dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2013 r. i w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 marca 2015 r., rolą organu II instancji było m.in. ustalenie, czy wytyczne te zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji, a jeżeli nie to z jakich powodów i czy ewentualne uchybienia w tym przedmiocie będą mogły zostać sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Bezsporne zatem jest, że postępowanie w sprawie powinno toczyć się na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane i powinno określać obowiązki naprawcze jakie ewentualnie powinna wykonać inwestorka. Z akt sprawy wynika zaś, że PINB w decyzji z dnia 19 stycznia 2022 r. powoływał przepis art. 61 pkt 1, pkt 2, art. 66 Prawa budowlanego. Przepis art. 61 został zamieszczony w rozdziale 6 Prawa budowlanego i dotyczy usuwanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, będących wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego.
Natomiast przepis art. 51 i art. 50 dotyczy generalnie postępowania dotyczącego nieprawidłowości w toku prowadzenia robót budowlanych. W świetle powyższych wiążących wyroków, fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku nie mógł stanowić wyłącznej podstawy do umorzenia postępowania, toczącego się w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Kwestia ta została bowiem prawomocnie rozstrzygnięta poprzednimi wyrokami, którymi zarówno organy jak i Sąd są związane.
Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy spełniają określone wymogi zawarte w przepisach prawa oraz są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku dostrzeżenia uchybień zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.
Skoro więc PINB nie przeprowadził postępowania w powyższym zakresie, a następnie zakończył je decyzją umarzającą postępowanie, uznając jego bezprzedmiotowość w związku z niestwierdzeniem naruszeń, o których mowa w art. 66 ustawy – Prawo budowlane, to prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował uchylenie przez WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. NSA podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, że w opisanej sytuacji ewentualne przeprowadzenie postepowania dowodowego wyłącznie przez organ odwoławczy odbyłoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy. Zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Skoro sprawa wymagała zebrania materiału dowodowego i przenalizowania go pod kątem wiążących wytycznych płynących z wyroków sądów administracyjnych, to pozostałe powołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w przypadkach gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, by Sąd I instancji naruszył wskazany art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakimi motywami kierował się Sąd I. instancji oddalając sprzeciw i dlaczego uznał, stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził również właściwą kontrolę sądową działalności organów administracji publicznej, w zakresie określonym granicami sprawy, wyznaczonymi przez art. 138 § 2 k.p.a. trafnie przyjmując, że zakres koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego wskazywał na konieczność uchylenia decyzji organu i instancji.
Skoro sprzeciw E. C. podlegał oddaleniu, prawidłowo powołał w uzasadnieniu Sąd I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 151a § 2 P.p.s.a.
Z powyższych względów, zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 182 § p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.