Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2005r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowo -mieszkalnego, na działce nr 35 z obrębu [...], położonej w K. przy ul. S. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Organ wskazał, że obowiązek sporządzenia planu przez gminy uzdrowiskowe wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167 poz. 1399 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", a także, że powoływany przez odwołującego się (skarżącego) przepis art. 61 ust. 2 ustawy o niestosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy wszczętych, lecz nie zakończonych do dnia jej wejścia w życie postępowań o wydzielenie na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej rodzajów stref ochronnych, a nie postępowań o ustalenie warunków zabudowy.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji uznał, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 2 ustawy do postępowań w sprawach, o których mowa w jej art. 38 ust. 1, wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 2 października 2005r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w postępowaniach tych nie stosuje się także art. 38 ust. 2 ustawy o obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Sąd I instancji nie podzielił dokonanej przez organ wykładni, że przepisy art. 38 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy dotyczy jedynie postępowań o wydzielenie stref ochronnych. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy stanowi co prawda o wydzieleniu na obszarze uzdrowiska 1 lub obszarze ochrony uzdrowiskowej trzech rodzajów stref ochronnych, ale określono w nim także zakazy podejmowania w poszczególnych strefach różnorakich działań, np. lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni ich zabudowy.
Wydzielenie stref ochronnych, o których mowa w powoływanym przepisie nie jest dokonywane w jakimkolwiek sformalizowanym postępowaniu, lecz stanowi ustalenie statutu uzdrowiska (art. 2 pkt 6 i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 61 ust. 2 ustawy nie może zatem dotyczyć postępowań o wydzielenie stref ochronnych w obszarze uzdrowiska, skoro brak jest obecnie, jak i przed wejściem w życie ustawy podstaw prawnych do prowadzenia w tym względzie jakiegokolwiek postępowania skutkującego wydzieleniem tych stref. Przepis ten dotyczy zatem postępowań w sprawach, które rozstrzygane są po przeprowadzeniu stosownych postępowań, a wymienione zostały w art. 38 ust. 1 ustawy jako zabronione w poszczególnych strefach ochronnych. Skoro bowiem w art. 38 ust. 1 ustawy określono takie zakazy, w tym dotyczące lokalizacji różnorodnych obiektów, natomiast lokalizacja ustalana jest obecnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w jednej z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych w ustawowo określonych postępowaniach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) to użyte w art. 61 ust. 1 sformułowanie "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1" należy odnieść do spraw wyliczonych w art. 38 ust. 1 ustawy jako zabronione w poszczególnych strefach ochronnych.
Jeśli w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji złożony został przed dniem wejścia w życie ustawy, w tym zawartego w niej przepisu art. 38 ust. 2 o obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, do działki gruntu, wnioskowanej o ustalenie warunków zabudowy, nie stosuje się obowiązku sporządzenia planu. Skutkiem tego w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być prowadzone pomimo zaistnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Stosownie do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej określony w art. 38 ust. 2 ustawy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, która we właściwym trybie uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej powstał z dniem wejścia w życie ustawy i objął wszystkie postępowania nie zakończone do tej daty wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że obowiązek ten może podlegać częściowemu wyłączeniu na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy. Dla uzasadnienia powyższego organ podniósł, że art. 61 ust. 2 ustawy wyraźnie stwierdza, że "przepisy dotychczasowe" stosuje się do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy, a więc powołany przepis przejściowy nie ma zastosowania do procedury planistycznej, o której mowa w jej art. 38 ust.
2. Z tych względów ostatni z wymienionych przepisów wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowań prowadzonych w tym zakresie. Nadto organ wskazał, że brak konieczności zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na terenie wchodzącym w skład obszaru podlegającego obowiązkowi określonemu w art. 38 ust. 2 ustawy wyłączyłby de facto część obszaru spod wspomnianego obowiązku, doprowadzając do tego, że część obszaru gminy mogłaby zostać objęta jedynie ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w dalszej perspektywie - skutkować ograniczeniem wyłącznych kompetencji planistycznych rady gminy. Nawet gdyby ten argument okazał się nietrafny to - w ocenie organu - dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogłoby okazać się o tyle bezcelowe, że wydana w jego wyniku decyzja i tak podlegałaby uchyleniu w przypadku, gdy jej ustalenia byłyby odmienne od ustaleń uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (...), stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi jako bezpodstawnej, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jej zarzuty są nieuzasadnione. Popierając wywody uczynione przez Sąd I instancji wskazał dodatkowo w odniesieniu do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno raczej zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy, albowiem spór dotyczy właśnie interpretacji tych przepisów, a nie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał bowiem jaką to błędną wykładnię obu tych przepisów zastosował sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być prowadzone pomimo zaistnienia przesłanki jego obligatoryjnego zawieszenia. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonywał wykładni, czyli interpretacji treści przepisów powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej, a jedynie je cytował uznając, że nie znajdują zastosowania w sprawie. Z tej przyczyny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów jest nieuzasadniony.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji dokonał natomiast wykładni art. 61 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy i zgodnie z jej ustaleniami słusznie uznał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest objęte przepisem art. 38 ust. 1 ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów dla poszczególnych stref ochronnych uzdrowiska przewiduje określone rygory ich zagospodarowania wprowadzając liczne ograniczenia dotyczące dopuszczalności realizacji obiektów budowlanych o określonym charakterze. Skoro przepis ten (art. 38 ust. 1 ustawy) formułuje zasady lokalizacji określonych obiektów budowlanych, która ustalana jest m. in. w decyzji o warunkach zabudowy, to postępowanie w tej sprawie należy niewątpliwie zaliczyć do objętego art. 61 ust. 2 ustawy "postępowania w sprawie, o której mowa w art. 38 ust. 1". Teza ta jest tym bardziej uzasadniona, że tak obecnie, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy nie istniały podstawy prawne do prowadzenia jakichkolwiek postępowań dotyczących wydzielania stref ochronnych.
Jeśli zaś art. 61 ust. 2 ustawy przewiduje, że do postępowań, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, to do rozpoznania powołanej sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie znajdą przepisy wymienionej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, które nie nakładały obowiązku sporządzenia przez gminę uzdrowiskową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładającego na organ obowiązek zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na obszarach, co do których istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy prawidłowo dokonanej wykładni przepisu art. 61 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.