Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1727/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 5/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2013 r., nr WOB.7721.860.2012.MMIC, w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako: "u.p.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1498 w miejscowości S. [...], gm. L., wykonanych w latach 2000-2007 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym PINB nałożył też na inwestora R. M. określone obowiązki - w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej.

Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r., właścicielka sąsiedniej nieruchomości – M. K. (dalej zwana skarżącą), reprezentowana w toku postępowania administracyjnego przez ojca – J. K., poinformowała PINB, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego są kontynuowane. Podała, że inwestor w dniu 6 czerwca 2011 r. wykonał podłączenie kanalizacyjne wraz z montażem zbiornika na ścieki. Stwierdziła, że w dniu 8 marca 2011 r., kiedy organ przeprowadzał oględziny rozbudowy, nie było przyłączenia kanalizacyjnego do budynku. Zarzuciła, że inwestor wprowadził organ celowo w błąd, twierdząc, że rozbudowa podłączona jest do zbiornika na ścieki i zażądała przeprowadzenia ponownych oględzin. W piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że montaż zbiornika i kanalizacji odbywał się w godzinach wieczornych do późnej nocy, nielegalnie, już po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, a prace wykonywały osoby nieuprawnione i wątpliwym jest, aby kanalizacja miała odpowiedni spad. Wskazał, że inwestor w dniu 21 czerwca 2011 r. także w godzinach wieczornych dokonywał poprawek całej kanalizacji.

W dniu 5 lipca 2011 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził na działce nr 1498 od strony północnej budynku inwentarskiego lokalizację "starego" prostokątnego zbiornika na ścieki, wybudowanego w latach 60-tych XX wieku. Według oświadczenia inwestora od tego czasu nie były prowadzone przy nim żadne roboty budowlane. PINB ustalił także, że po tej samej stronie budynku inwentarskiego, w odległości ok. 11 m od niego, zlokalizowana jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, do której odprowadzane są ścieki z budynku mieszkalnego. Inwestor przedłożył zgłoszenie robót budowlanych z dnia 30 listopada 2010 r. dotyczące wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków i oświadczył, że jej budowę rozpoczął w dniu 6 czerwca 2011 r. PINB stwierdził, że przyłącze kanalizacyjne do oczyszczalni ścieków zostało wykonane jako przedłużenie istniejącego przyłącza kanalizacyjnego do "starego" zbiornika, który obecnie pełni funkcje zbiornika na gnojowicę. Wskazał, że odległość pokrywy oczyszczalni od granicy posesji sąsiedniej wynosi 3,5 m. Z oczyszczalni woda odprowadzana jest w kierunku północno-wschodnim na teren własnej działki inwestora.

Protokół ten został odczytany pełnomocnikowi skarżącej, który stwierdził, że ustosunkuje się do niego po dokładnym zapoznaniu się z jego treścią, a następnie odmówił jego podpisania. Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. zażądał wydania czytelnego protokołu z oględzin, zaś w kolejnych – zarzucił, że protokół jest nieczytelny, co uniemożliwia mu odniesienie się do poczynionych ustaleń.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości 0,8 m3 na dobę, zlokalizowanej na działce nr 1498 w miejscowości S. Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane rozpoczęte zostały na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 30 listopada 2010 r., po upływie wymaganego terminu do rozpoczęcia robót. W oparciu o przeprowadzone oględziny oraz analizę dokumentów dołączonych do zgłoszenia, PINB ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem. Zdaniem organu I instancji, inwestor nie naruszył przepisów u.p.b. i dlatego nie ma podstaw do podjęcia postępowania.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, organ I instancji wyjaśnił, że przed rozbudową budynek mieszkalny wyposażony był w kanalizację sanitarną – przyłącze wraz ze zbiornikiem na ścieki, usytuowanym bezpośrednio przy budynku inwentarskim, co stwierdzono podczas oględzin w dniu 5 lipca 2011 r. W związku z tym nie można uznać, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wchodziła w zakres robót objętych rozbudową budynku mieszkalnego, wstrzymanych postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. W konsekwencji, nie może mieć też zastosowania art. 50a ust. 1 u.p.b. nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. W tych okolicznościach, PINB uznał, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a. Stwierdził, że pozbawiony został udziału w przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2011 r. oględzinach, ponieważ inwestor nie wpuścił go na teren nielegalnej budowy, przez co nie mógł zadawać pytań i składać wyjaśnień, dlatego też odmówił podpisania protokołu. Zarzucił ponadto, że organ zaniechał przeprowadzenia wielu czynności wyjaśniających legalność prowadzonych robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Podał, że protokół jest nieczytelny, przez co nie można się do niego odnieść, a organ nie przepisał go, mimo zgłoszonego wniosku w tym zakresie. Podniósł też, że inwestor odgrodził się parkanem z blachy o wysokości 4 m, przez co może dokonywać nieprawidłowości.

Decyzją z dnia 9 października 2013 r., nr WOB.7721.860.2012.MMIC, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako: "WINB"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził natomiast, że strona była należycie zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Wyjaśnił też, że wniosek o czytelne przepisanie protokołu kontroli jest niezasadny, a procedura taka nie ma podstaw prawnych. W sprawie zostały spełnione wymogi z art. 68 § 1 k.p.a.

W skardze na tę decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się jej uchylenia w związku z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody oraz art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowana przez nią budowa nie stanowi przydomowej oczyszczalni ścieków, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.b., gdyż jest połączona z funkcjonującym zbiornikiem na gnojowicę. Zarzuciła, że organy nie dokonały żadnych ustaleń co do szczelności i pojemności zbiornika na gnojowicę i nie wiadomo, czy przedsięwzięcie mieści się w katalogu robót wykonywanych na podstawie zgłoszenia. Zauważyła, że do oczyszczalni podłączony jest też zbiornik na gnojowicę, który nie obsługuje budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącej, w sprawie naruszony został także art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak uzgodnienia dokumentacji projektowej w ZUD.

W sprawie nie przeanalizowano też, czy oczyszczalnia ścieków jest odpowiedniej wielkości ze względu na wielkość gospodarstwa. Skarżąca podniosła też, że jej pełnomocnik został pozbawiony możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy, uniemożliwiono mu też udział w oględzinach, gdyż inwestor nie wpuścił go na teren posesji, a wysokie ogrodzenie uniemożliwiało uczestnictwo w czynnościach z terenu własnej działki.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Pismem z dnia 3 marca 2014 r., profesjonalny pełnomocnik skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy, uzupełnił skargę, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz § 26 pkt 3 i § 37 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") przez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i rozpoznania sprawy. Stwierdził, że nie sprawdzono i nie wykonano odpowiednich pomiarów w celu ustalenia odległości przydomowej oczyszczalni ścieków od zabudowań, w tym studni oraz granicy z działką sąsiednią w kontekście sprawdzenia spełnienia wymogów z § 31 i § 37. Nie zweryfikowano, czy w chwili rozpoczęcia inwestycji nie było możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (§ 26 pkt 3 w zw. z § 34). Nie przeprowadzono też żadnych ustaleń celem zbadania ilości ścieków w ujęciu dobowym oraz wydajności oczyszczalni w związku z § 26 pkt 3, z którego wynika również wymóg uzyskania opinii inspektora ochrony środowiska;
2. – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 68 § 2 k.p.a. poprzez brak omówienia przyczyny braku podpisu pełnomocnika skarżącej na protokole oględzin;
3. – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez odebranie skarżącej możliwości zweryfikowania dowodu z oględzin i przeprowadzenie go pomimo uniemożliwienia jej pełnomocnikowi udziału w tej czynności;
4. – art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez wielokrotne odmawianie skarżącej wglądu w akta sprawy i brak wyjaśnienia podstawy prawnej i przyczyny takiego postępowania;
5. – art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej decyzji organu I instancji, tj. art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 u.p.b., bądź art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez co uniemożliwiono kontrolę trybu i podstawy prawnej decyzji, a także kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;
6. – art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Przyjął, że istota postępowania w sprawie polegała na ustaleniu, czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków była zrealizowana w sposób legalny, tj. na podstawie skutecznego zgłoszenia. Wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Budowa tego typu wymaga jedynie zgłoszenia odpowiedniemu organowi.

Natomiast do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków został przez inwestora zgłoszony, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. W tej sytuacji za całkowicie chybiony uznał zarzut skargi o naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Stwierdził, że organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały powołane przepisy, sprawdzając przy tym, czy zostały spełnione warunki formalne do wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji zasadnie przyjęły również, że w sprawie brak było podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami bądź też dalej idącego nakazu rozbiórki i wobec tego trafnie uznały, że koniecznym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że w okolicznościach sprawy nie ma przeszkód do wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaznaczył, że w art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jednoznacznie wskazano, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola stosowania prawa, o której wspomina wymieniona norma, skonkretyzowana została w art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b., z którego wprost wynika, że obejmuje ona kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Zauważył, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy te w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z przepisami - nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy.

Sąd I instancji podniósł jednocześnie, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło jedynie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, w ramach którego organ bada wyłącznie, czy jej realizację poprzedziło skuteczne zgłoszenie - a więc takie, od którego uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu. Organ w orzeczeniu tym nie rozstrzygał o innych kwestiach związanych z tą oczyszczalnią, takich jak jej stan techniczny (art. 66 u.p.b.), czy też ewentualna realizacja tego obiektu z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia (art. 50 ust 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust 7 u.p.b.) lub też w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w stosownych przepisach (art. 50 ust 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust 7 u.p.b.). Umorzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu nie wyklucza zatem możliwości prowadzenia przez ten sam organ postępowania w sprawach, o których mowa wyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Wyrokowi, zaskarżonemu w całości, pełnomocnik zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 141 § 4 zd 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającym skargę, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;
3. 2. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego i w sposób uniemożliwiający właściwe odczytanie toku rozumowania Sądu I instancji – polegające na wskazaniu z jednej strony, że kontrola stosowania i przestrzegania przepisów prawa budowlanego oznacza zbadanie legalności, czyli zbadanie, czy budowla podjęta została na podstawie zgłoszenia, a z drugiej – przyznanie, iż w ramach swych kompetencji organy nadzoru budowlanego władne są badać również inne kwestie, takie jak stan techniczny, fakt realizacji obiektu z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w stosownych przepisach;
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj.:
5. a) art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a oraz § 26 pkt 3 i § 37 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, przeprowadzenie oględzin w dniu 5 lipca 2011 r. w sposób uniemożliwiający ocenę zgodności budowy oczyszczalni ścieków i jej użytkowania z przepisami prawa, w tym ze wskazanymi przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., oraz ocenę spełnienia przez nią norm technicznych, parametrów użytkowania i zachowania norm ochrony środowiska,
6. b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a także w zw. z art. 68 § 2 k.p.a., poprzez odebranie skarżącej możliwości zweryfikowania dowodu z oględzin i przeprowadzenie tego dowodu, pomimo uniemożliwienia jej pełnomocnikowi udziału w oględzinach oraz nieodnotowanie w protokole przyczyny braku jego podpisu, przez co skarżąca mogła ustosunkować się do przeprowadzonego dowodu dopiero w odwołaniu, co uniemożliwiło kontrolę instancyjną decyzji;
7. c) art. 107 § 1 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niepowołanie pełnej podstawy prawnej decyzji organów obu instancji, przez co uniemożliwiono kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji, a także poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy zostało wszczęte przez PINB w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i skarżąca niepowiadomiona, w jakim kierunku będzie prowadzone, mogła zakładać, że będzie dotyczyło wszelkich aspektów dotyczących budowy i funkcjonowania przydomowej oczyszczalni ścieków;
8. II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
9. 1. art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b., art. 5 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.b. poprzez przyjęcie, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dokonywana przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji oznacza jedynie zbadanie legalności wybudowanego obiektu, tj. sprawdzenie, czy w tym konkretnym przypadku jego realizację poprzedziło skuteczne zgłoszenie, od którego uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu;
10. 2. art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez przyjęcie, że istnieje w prawie budowlanym odrębne postępowanie w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzące do rozstrzygnięcia o kwestiach związanych z daną budowlą w odniesieniu do innego niż legalność kryterium, tj. zbadania stanu technicznego budowli, realizacji obiektu z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w stosownych przepisach.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej w całości pomocy prawnej z urzędu, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarówno na naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, gdyż w warunkach rozpoznawanej sprawy ocena jej zasadności będzie miała decydujący wpływ na zasadność drugiej – opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, iż omawiana podstawa kasacyjna, w ramach której pełnomocnik skarżącej przywołał szereg przepisów u.p.b., sprowadza się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do poprawności zrealizowania w warunkach niniejszej sprawy przysługujących organom nadzoru budowlanego kompetencji w ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, o których stanowią przepisy art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Mając to na uwadze wskazać należy, iż stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b., do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zadania określone w tym przepisie zostały doprecyzowane w art. 84a u.p.b. Zgodnie z jego brzmieniem kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

1. 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
2. 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych (ust. 1). Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;

1. 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzj i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (ust. 2).

Przedmiot i zakres podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie przytoczonych przepisów, czynności kontrolnych uzależnione są zatem od okoliczności faktycznych, będących punktem wyjścia dla ich podjęcia. Natomiast dokonane w toku tych czynności ustalenia stanowią podstawę do podjęcia stosownych działań przewidzianych w przepisach prawa, których rodzaj zależny jest od stwierdzenia, czy doszło (bądź nie doszło) do określonych uchybień przepisom prawa budowlanego.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, dla oceny prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przywołanych przepisów, istotny jest kontekst, w jakim nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły czynności kontrolne w oparciu o przywołane przepisy w związku ze zgłoszeniem skarżącej kasacyjnie, dotyczącym naruszenia przez inwestora postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ich celem było zatem zweryfikowanie realizacji ciążących na inwestorze obowiązków wynikających z tego postanowienia, poprzez ustalenie aktualnego stanu prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. W konsekwencji przedmiot i zakres tych czynności zdeterminowany był wskazanym celem.

W toku postępowania stwierdzono, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi odrębną inwestycję – niezależną od inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonywaną na podstawie stosownego zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym zasadnie organy administracji przyjęły, że nie doszło do naruszenia obowiązków wynikających ze wskazanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, a co za tym idzie, brak było podstaw do zastosowania art. 50a ust. 1 u.p.b., który stanowi o obowiązku nałożenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. Bezprzedmiotowe było więc podejmowanie dalszych działań w zakresie wyznaczonym celem przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Wbrew zatem zarzutom, podniesionym w ramach omawianej podstawy kasacyjnej, zakres postępowania podjętego przez organy nadzoru budowlanego był adekwatny do okoliczności sprawy i ze względu cel dokonywanych czynności, mógł ograniczyć się do oceny legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wyłącznie z punktu widzenia wymogów formalnych (wykonywanie robot budowlanych na podstawie zgłoszenia, po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia sprzeciwu). Słusznie też Sąd I instancji uznał w tych okolicznościach, że wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, jakich ewentualnie dopuścił się inwestor w toku realizacji inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków lub jej użytkowania, mogą być przedmiotem oceny w toku odrębnych postępowań dotyczących ściśle tej właśnie inwestycji. Wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie stanowi zatem przeszkody do podjęcia przez te organy czynności w ramach postępowania, w którym ewentualnej kontroli podlegać będą kwestie związane ze stanem technicznym przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 66 u.p.b.), realizacją tego obiektu z ewentualnym naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.) lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w stosownych przepisach (art. 50 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna, oparta na zarzutach naruszenia wskazanych w jej ramach przepisów u.p.b., nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W związku z powyższym za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania, w pierwszej zaś kolejności – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z przywołanymi w ramach tego zarzutu przepisami k.p.a. i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważyć należy bowiem, że wskazany przepis p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części w sytuacji stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wskazanych wyżej, decydujący wpływ na zakres zgromadzonego materiału dowodowego i rozpoznania sprawy miały jej okoliczności faktyczne. Skoro przedmiotem podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych była ocena, czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie stanowi naruszenia warunków wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to zakresem tych czynności i podjętego ostatecznie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przez te organy nie mogły być szczegółowe kwestie związane z prawidłowością zrealizowania budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i jej użytkowania.

Wbrew zatem stanowisku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w warunkach niniejszej sprawy nie mógł stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., a tym bardziej przepisów § 26 pkt 3 i § 37 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które, ze względu na przedmiot postępowania, nie mogły mieć zastosowania.

W dalszej kolejności za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a także w zw. z art. 68 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – skarżącej kasacyjnie, reprezentowanej w toku postępowania administracyjnego przez pełnomocnika, zapewniona została możliwość czynnego w nim udziału. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, zawiadamiając skarżącą kasacyjnie o wszczęciu postępowania, poinformował ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodnym, wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz składnia wniosków i uwag. Mogła więc ona przed organami obu instancji zapoznać się z materiałem dowodnym, w tym także protokołem oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2011 r. w ramach - co podkreślić należy - czynności kontrolnych.

Dodatkowo zauważyć należy, że pomimo uniemożliwienia, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, jej pełnomocnikowi wzięcia udziału w tych oględzinach, sama treść protokołu została w tym dniu odczytana temu pełnomocnikowi, co oznacza, że już wówczas zapoznany on został z jego treścią, a tym samym również z ustaleniami poczynionymi w toku tych oględzin. Mógł zatem już wówczas zgłaszać zastrzeżenia do tych ustaleń lub składać własne wyjaśnienia, lecz postanowił uczynić to w późniejszym okresie i jednocześnie odmówił podpisania protokołu. Prawdą jest natomiast, że w protokole tym brak jest omówienia przyczyny odmowy jego podpisania przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, lecz uchybienie w tym zakresie samo w sobie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, szczególnie że wszelkie zastrzeżenia, jakie później zostały zgłoszone w toku postępowania administracyjnego i sądowego co do zakresu poczynionych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego, dotyczą kwestii ściśle związanych z budową i użytkowaniem samej oczyszczalni ścieków, a których ocena, co wskazano wyżej, wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że podstawą podjętego przez PINB rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a., który wyraźnie powołany został, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., w podstawie prawnej decyzji. WINB, podzielając w całości stanowisko organu I instancji, utrzymał natomiast zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co również znalazło odzwierciedlenie w podstawie prawnej podjętej przez ten organ decyzji. W warunkach rozpoznawanej sprawy, przedmiot i zakres podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych zdeterminowany został przez okoliczności faktyczne, będące punktem wyjścia dla ich podjęcia. Ustalenie zaś w toku postępowania braku podstaw do zastosowania art. 50a ust. 1 u.p.b. uzasadniało odstąpienie od dalszych działań w zakresie wyznaczonym celem przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Mając na uwadze fakt, że impulsem do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego tych czynności było zgłoszenie samej skarżącej kasacyjnie, trudno jest uznać, aby brak powiadomienia jej, w jakim kierunku będzie prowadzone postępowanie administracyjne (w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a), mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania w sprawie.

Na zakończenie odnieść należy się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania można uznać za usprawiedliwioną wyłącznie wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielić należy stanowisko pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji, pomijając całkowicie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzuty podniesione w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającym skargę, naruszył przytoczony przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., określający właściwą formę, jaką przybrać powinno uzasadnienie wyroku. Uchybienie procesowe w tym zakresie nie mogło mieć jednak w warunkach rozpoznawanej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. Zarzuty podniesione w tym piśmie, w istocie powielone w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., odnoszą się bowiem do okoliczności, które ze względu na cel czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji przedmiot i zakres postępowania w sprawie, nie były przedmiotem oceny tych organów. Jak już wyżej wskazano, kwestie ściśle związane z budową i użytkowaniem przydomowej oczyszczalni ścieków mogą być przedmiotem odrębnych postępowań, jeśli strona zgłosi stosowne zastrzeżenia w tym zakresie organom nadzoru budowlanego.

Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., mimo że okazał się częściowo trafny, nie może w warunkach rozpoznawanej sprawy prowadzić do uznania opartej na nim podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną. Niezależnie bowiem od uchybienia w zakresie prawidłowej formy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wbrew też zarzutom skargi kasacyjnej, jego uzasadnienie nie jest wewnętrznie sprzeczne. Sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty w dostateczny sposób obrazują przyjętą przez ten Sąd ocenę prawną, która legła u podstaw oddalenia skargi. Stanowisko to jest konsekwencją przyjętej wykładni przepisów kompetencyjnych i możliwego zakresu ich zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i odpowiada w swej istotcie przedstawionej wyżej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego, stwierdzić zatem należy, że zarzuty podniesione w ramach podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna, okazały się nieusprawiedliwione.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wyjaśnić jednocześnie należy, iż Sąd ten nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną z urzędu pomoc prawną (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.