Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lutego 2020 r., IV SAB/Wa 1606/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi O. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku O. L. z 16 marca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w pkt 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku, w pkt 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 5. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 23 marca 2018 r. O. L., obywatelka Ukrainy, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pracę na rzecz [...] sp. z o.o. w charakterze malarza budowlanego.
Kolejno wskazano, że z uwagi na braki formalne wniosku, pismem z 22 czerwca 2018 r. cudzoziemka została wezwana w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1227 ze zm., K.p.a.) do ich uzupełnienia poprzez okazanie do wglądu oryginału dokumentu podróży wraz z dostarczeniem kopii wszystkich zapisanych stron oraz uzupełnienie załącznika nr 1 do wniosku w części dotyczącej oświadczenia podmiotu powierzającego pracę. Dodatkowo, skarżąca została wezwana w trybie art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2017, poz. 2206, Uoc) do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia przez nią odcisków linii papilarnych. W dniu 20 lipca 2018 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu, okazała do wglądu ważny dokument podróży, nie dostarczyła jednakże kompletnie wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku, tj. uzupełnionego w części dotyczącej oświadczenia podmiotu powierzającego pracę ([...] Sp. z o. o.). Termin do dokonania ww. czynności upłynął w dniu 23 lipca 2018 r. W dniu 3 sierpnia 2018 r. przedłożyła natomiast dwa załączniki do wniosku – oświadczenia podpisane przez innych pracodawców.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z 28 września 2018 r. pozostawił przedmiotowy wniosek skarżącej bez rozpoznania.
W dniu 8 października 2018 r. cudzoziemka wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie dołączając jednocześnie oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, tj. [...] Sp. z o.o. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. Od powyższego postanowienia cudzoziemka złożyła zażalenie, które nie zostało rozpoznane.
W dniu 19 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie strony w sprawie, w następstwie postanowieniem z [...] października 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ I instancji dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W wyroku przytoczono dalej, że w dniu 7 marca 2019 r. (z akt sprawy wynika, że nastąpiło to 15 października 2019 r. – uwaga Sądu) wpłynęła skarga O. L. na bezczynność Wojewody [...] dotycząca nierozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego tygodnia od daty uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność; stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 28.650 zł; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W skardze wskazano, że Wojewoda [...] do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnej czynności administracyjnej w przedmiocie wszczęcia postępowania i wyznaczenia terminu wydania decyzji. Bezczynność organu trwa 13 miesięcy, pomimo wniesionych ponagleń. Wojewoda [...] nie wyznaczył także terminu wydania decyzji, nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani wyznaczeniu nowego terminu wydania decyzji,czym uniemożliwił skarżącej otrzymanie w paszporcie stempla, potwierdzającego złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Organ naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, tym bardziej, że przedmiotowa sprawa nie kwalifikuje się do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, a niezbędne dokumenty zostały do akt sprawy załączone.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała na okoliczności złożenia zażalenia od postanowienia o odmowie przywrócenia jej terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), tytułem rekompensaty w wysokości 28.650,00 zł wyjaśniła, że wysokość żądanej kwoty odpowiada przybliżonej wysokości jej miesięcznego wynagrodzenia (2 100 zł w 2018 r. oraz 2 250 zł w 2019 r.) pomnożonego przez 13 miesięcy bezczynności organu. Wskazana kwota stanowi równowartość utraconego dochodu, który skarżąca mogłaby uzyskać, wykonując pracę po wszczęciu przez organ przedmiotowego postępowania i wydaniu decyzji zgodnej z żądaniem przedstawionym we wniosku. Skarżąca na skutek niewydania decyzji w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt ponosić musiała negatywne skutki powyższego, w tym m. in. konieczność poszukiwania pracy i uzyskanie stosownego zezwolenia na jej wykonywanie.
Dalej przywołano w wyroku, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska przypomniał przebieg sprawy i podtrzymał, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w ustawowym terminie wniosek należało pozostawić bez rozpoznania. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej konieczne jest bowiem uzupełnienie materiału dowodowego, które dopiero pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewoda wskazał, że prawidłowo wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia. Powyższe wezwanie z 22 czerwca 2018 r. zawierało wyraźne pouczenie o brakujących dokumentach, sposobie ich uzupełnienia oraz konsekwencjach w przypadku ich nieuzupełnienia.
Skarżąca nie załączyła natomiast oświadczenia właściwego pracodawcy – [...] Sp. z o. o., w zamian przedłożyła dwa załączniki do wniosku podpisane jednak przez innych pracodawców. Tymczasem, jak podniósł organ, Uoc przewiduje możliwość zmiany pracodawcy dopiero po wydaniu właściwej decyzji administracyjnej.
WSA w Warszawie zarządzeniem z 21 listopada 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do udzielenia informacji, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi - czy przed jej wniesieniem, wyczerpany został tryb określony w art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na wezwanie sądu wojewódzkiego pełnomocnik skarżącej nadesłał dowody potwierdzające złożenie na biurze podawczym Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 2 kwietnia 2019 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że Wojewoda nie pouczył skarżącej od jakiego pracodawcy ma pochodzić żądane przez niego oświadczenie. Skarżąca, nie mając stosownej wiedzy, w dobrej wierze złożyła dwa oświadczenia pochodzące od innych podmiotów (pracodawców) niż wymieniony we wniosku o udzielenie jej przedmiotowego zezwolenia. Powyższe, zdaniem tegoż sądu, nie może stanowić o nieuzupełnieniu przez skarżącą braku wniosku w ogóle. Wojewoda powinien był należycie pouczyć skarżącą uzupełnienia jakiego dokładnie oświadczenia żąda. Pouczenie takie, tj. informacja o możliwości zmiany osoby pracodawcy dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na pobyt, zostało zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę. Tym samym niewątpliwie Wojewoda uchybił powyższemu obowiązkowi i pozostawał w bezczynności.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, to jednak nie miała ona charakteru rażącego, albowiem wynikała ona wyłącznie z błędnego przekonania Wojewody co do wykładni przepisu art. 64 § 2 K.p.a., zaś organ nie był zbyt opieszały z podjęciem czynności powiadomienia skarżącej względem daty upływu terminu do uzupełnienia braków podania. Jednocześnie, w okolicznościach badanej sprawy, zdaniem sądu a quo, brak było podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej:
- 1. stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. oddalenia skargi w pozostałym zakresie i niezasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 Ppsa (w dacie wyrokowania Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – w skardze tej powołano nieaktualny publikator ustawy) poprzez ich błędną wykładnię i orzeczenie, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie i nie zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem skargi.
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności na podstawie art. 179a Ppsa, skarżąca wnosi o uchylenie i zmianę przez WSA w Warszawie w trybie autokontroli zaskarżonego wyroku w części, poprzez:
orzeczenie, że bezczynność Wojewody [...] w niniejszym postępowaniu miała miejsce z niżącym naruszeniem prawa, orzeczenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 28.650 zł.
Na wypadek nieuwzględnienia ww. na podstawie art. 188 Ppsa, wnosi o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie na postawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa, wnosi o: uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, od organu dla "skarżącego", w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W skardze kasacyjnej dokonano wpierw rekapitulacji czynności podejmowanych przez skarżącą i organ w sprawie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zachowanie organu w postępowaniu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wojewoda [...] z rażącym naruszeniem prawa dopuścił się bezczynności poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną suma pieniężna, która winna być przyznana skarżącej, nie mogłaby mieć jedynie symbolicznego charakteru, a w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę, jaką strona poniosła w wyniku bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie wskazuje się, że przyznanie sumy pieniężnej od organu ma mieć charakter dyscyplinujący organ i wymusić na nim wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. Organ broni stanowiska sądu zajętego w wyroku, że bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Wskazuje, że źródłowy wniosek skarżącej pozostawiony został bez rozpoznania, a wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braków formalnych rozpatrzony został niezwłocznie w dniu 3 grudnia 2018 r. poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy w toku kontroli instancyjnej.
Zarządzeniem z 4 września 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgody takiej nie wyraził imieniem skarżącej kasacyjnie jej pełnomocnik.
Zarządzeniem z 19 listopada 2020 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, a także o możliwości przedstawienia swego stanowiska na piśmie.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformował w piśmie z 4 grudnia 2020 r. o podtrzymaniu w całości zarzutów skargi kasacyjnej. W piśmie z 10 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy, czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
A. Powołując w skardze kasacyjnej tylko jeden zarzut – jak to pełnomocnik sformułował – błędnej wykładni art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie zwalczała przyjęte przez WSA w Warszawie stanowisko, że stwierdzona bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz kwestionował brak zasądzenia sumy pieniężnej. Oceniając tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę na ich wadliwą konstrukcję. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na naruszenie przez sąd pierwszej instancji ani art. 149 § 1a Ppsa ani też art. 149 § 2 Ppsa. Te zaś przepisy były stosowane przez sąd pierwszej instancji, gdyż stanowią odpowiednio podstawę prawną dla możliwości przyjęcia wystąpienia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a) oraz dla zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej z uwagi na stwierdzony w postępowaniu sądowym stan pasywności organu administracji (art. 149 § 2).
Zatem próba skutecznego podważenia stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie braku przyznania skarżącej oczekiwanej sumy pieniężnej oraz zakwestionowania charakteru stwierdzanej kwestionowanym wyrokiem bezczynności powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 § 1a oraz § 2 Ppsa, czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powyższe świadczy o nieprawidłowej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej i w konsekwencji powoduje nieskuteczność podniesionego zarzutu (por. wyroki NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1734/19, LEX nr 3052166 czy z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1589/20, LEX nr 3115467). Powołany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni jedynie przepisu art. 149 § 1 Ppsa – pomijając już nawet to, że dzieli się on na mniejsze jednostki redakcyjne, tj. punkty, a konkretny punkt tego przepisu nie został przez pełnomocnika skarżącej wskazany – w powiązaniu z normami procedury administracyjnej, które nie były stosowane przed sądem administracyjnym, nie pozwala na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.
B. Gdy idzie o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., to nie są to przepisy postępowania, którym mógłby uchybić sąd wojewódzki, skoro ich nie stosował, albowiem są to przepisy postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano ponadto sposobu naruszenie tych przepisów, tj. ich błędnej wykładni, której jakoby miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, a uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
C. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosowanie do art. 184 Ppsa.