Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 173/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 342/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę (...) Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę nr (...) Rady Gminy M. z dnia (...) kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV G.-P.-G. Przyjaźń na terenie Gminy M., zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżąca Spółka jako właścicielka działek o nr (...) i (...) objętych postanowieniami zaskarżonego planu, wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości zarzucając brak uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w G. lokalizacji linii energetycznej 400 kV w pobliżu oraz na terenie zabytkowego zespołu parkowo - dworskiego w B. wpisanego do rejestru zabytków, a także niezgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz popełnienia uchybień w procedurze pianistycznej polegające m.in. na braku uwzględniania uwag skarżącej, zaniechania ponownego udostępnienia projektu planu do wglądu oraz wadliwości skali, w jakiej sporządzono mapę planu.

Sąd pierwszej instancji kontrolując niniejszą sprawę działając w warunkach związania stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2970/17, oddalił skargę Spółki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. wyrokiem NSA z 17 kwietnia 2018 r. został uchylony poprzedni wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 423/16 stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach (...) i (...) i Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. Ustalenia planistyczne służące lokalizacji linii elektroenergetycznej nie godzą w potrzeby ochrony zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego, a tylko ustalenia faktyczne wskazujące na konflikt inwestycji celu publicznego i obszaru zabytkowego mogłoby świadczyć o istotnym naruszeniu norm chroniących zabytki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." nie ma na celu ochrony interesu publicznego i oceny prawidłowości ważenia przez gminę różnych interesów publicznych oraz ochrony zabytków.

Nieuwzględnienie wartości zabytkowych w planie nie zostało w żaden sposób powiązane z lokalizacją linii ani z ograniczeniem prawa własności skarżącej. Zabrakło powiązania zarzutu braku wskazania obiektu zabytkowego w planie miejscowym z naruszeniem prawa własności skarżącej, a związek ten wyznacza granice skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA brak wskazania w planie obszaru zabytkowego przy przyjęciu ustaleń planistycznych, które pozostają w zgodzie z potrzebami jego ochrony, nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien ocenić, czy zarzuty skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie braku uwzględnienia w planie miejscowym obszaru zabytkowego, mają związek z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego Spółki. Ponadto należy zbadać, jaki jest wpływ w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy regulacji planistycznych dotyczących przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV G. – P. – G. (...) na treść i istotę prawa własności skarżącej Spółki.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przebiegu inwestycji celu publicznego w postaci sieci przesyłowej, której lokalizacji dotyczą postanowienia kwestionowanego planu. Stwierdził bowiem, że zasięg sieci przesyłowej sprawia, że nie ma możliwości ominięcia działek prywatnych. Nie trzeba rozważać, czy inwestycja musi przebiegać przez tereny stanowiące własność prywatną. W niniejszej sprawie ważenie interesów musi uwzględniać fakt, że przewidziana w planie inwestycja stanowi jedną z najważniejszych inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Realizacja tego typu inwestycji z definicji łączy się z ingerencją we własność prywatną, która wobec potrzeby publicznej musi, w wymaganym zakresie, ustąpić. Przy tym podkreślono, że lokalizacja linii elektroenergetycznej w planie nie stanowi uznaniowego rozstrzygnięcia gminy, albowiem ze względu na jej zasięg, jest to element planowania przestrzennego, w którym gmina nie jest samodzielna.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. podkreślono, że zakres ingerencji inwestycji w działkę nr (...) objętą w chwili uchwalania planu wpisem do rejestru zabytków jest minimalny. Okoliczność, że linia będzie przebiegać przez tę działkę i nawet nie będzie potrzeby by roboty budowlane związane z linią objęły tę działkę, muszą wpływać na ocenę istotności naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Wpływ inwestycji na działkę jest teoretyczny i w rzeczywistości nie doprowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z niej. NSA stwierdził, że nie ma w związku z tym żadnych przepisów z zakresu ochrony zabytków, które rozstrzygałyby o konieczności odmiennego ukształtowania ustaleń planistycznych w omawianej sprawie ze względu na obecność obszaru zabytkowego. W sprawie nie przekroczono zakresu władztwa planistycznego ze względu na ochronę zabytków.

Sąd pierwszej instancji związany wyżej przytoczoną wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował postanowienia planu odnoszące się do działek skarżącej i uznał, że skarżąca Spółka posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymujący ją do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do działek nr (...) i (...) stanowiących jej własność. Wyznaczenie w planie miejscowym projektowanej inwestycji liniowej, czyli linii elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz pasem technologicznym, której trasa przebiegać będzie przez działki skarżącej, będzie wpływało na zakres i sposób ograniczenia jej prawa własności. Jak wynika z planu na części działki nr (...), a także na znacznej części działki nr (...) został zlokalizowany pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV (usytuowany na gruntach oznaczonych w planie jako tereny rolnicze - R).

Część działki nr (...) przeznaczono w planie pod tereny infrastruktury elektroenergetycznej (oznaczone symbolem [...] i [...] E) stanowiące równocześnie pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV, Pozostałe części ww. działek oznaczone są w planie jako tereny rolnicze - część działki nr (...) jest oznaczona symbolem (...), a część działki nr (...) - symbolami (...), (...) i (...).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego jej prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 K.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Kwestionowane zapisy planu miejscowego odnoszące się do działek skarżącej nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność znoszenia skutków lokalizacji na ich terenie pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej, wśród których najdotkliwszym jest zakaz zabudowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, albowiem usytuowano na obszarze działek o nr (...) i (...) pas techniczny linii elektroenergetycznej, którego lokalizacja pociąga za sobą konkretne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Dopuszczono na części działki nr (...) zlokalizowano infrastrukturę elektroenergetyczną.

To wszystko nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - władztwa planistycznego w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu.

Do uznania zasadności skargi nie jest wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo przyjmować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz zasadami określonymi w u.p.z.p.

Rekapitulując Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej Spółki w zakresie działki nr (...) i (...) nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Sama lokalizacja linii elektroenergetycznej, jak i zakres ograniczeń własności z nią związanych, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji interesu publicznego oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

W skardze kasacyjnej Spółka (...) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym:

1. a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy, tj. zaniechania rozważenia z urzędu w jaki sposób lokalizacja linii wysokiego napięcia wpływa na wartość zabytkową zespołu parkowego oraz zakres wykonywania prawa własności;
2. b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie za niezasadny zarzut skargi który dotyczył nieuwzględnienia innych alternatywnych możliwości przebiegu linii energetycznej, w sytuacji gdy prawo własności skarżącej podlega równej ochronie prawnej w takim zakresie jak prawo własności działek sąsiadujących (art. 64 ust. 2 Konstytucji);
3. c) art. 28 K.p.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez zignorowanie i pominięcie uwzględnienia interesu prawnego skarżącej Spółki, który to interes prawny jest m. in. kształtowany przez normy administracyjne dotyczące ochrony zabytków (art. 5, art. 25, art. 30, art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.z."). Normy dotyczące ochrony zabytków nakładają na stronę skarżącą szereg obowiązków, których realizacja może zostać utrudniona w skutek lokalizacji linii wysokiego napięcia;
4. d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna wniesioną przez organ od wyroku WSA w Gdańsku przesądził o tym, że brak uwzględnienia w planie miejscowymi obszaru zabytkowego nie narusza konkretnego i realnego interesu skarżącej, w okoliczności gdy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ocena tychże uchybień i ich wpływu na treść i istotę prawa własności skarżącej Spółki, a także pominięcie tego, że Sąd związany jest jedynie wykładnią prawa, nie zaś oceną ustaleń faktycznych;
5. e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 P.p.s.a w związku z art. 106 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 u.o.z. przez brak zbadania legalności postanowienia o uzgodnieniu inwestycji objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec wskazanych urzędowo nieprawidłowości przy wydaniu postanowienia o uzgodnieniu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 u.o.z. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że nastąpiło pozytywne uzgodnienie ustaleń planu przez organ z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w G. w okoliczności, gdy z dokumentów przedłożonych przez skarżącą tj. z pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków przy Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2016 r. (złożonego przy piśmie przygotowawczym z dnia [...] listopada 2016 r.) i z pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia (...) kwietnia 2016 r. wynika, że nie doszło do właściwego, poprawnego uzgodnienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju w planowaniu, zasady racjonalnego planowania, zasady wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które w sposób istotny naruszałyby interes prawny skarżącej Spółki;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 144 K.c. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw, przy jednoczesnym ustaleniu, że zapisy planu wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania przez stronę skarżącą kasacyjnie przysługujących jej uprawnień.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w pełni przychylając się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie już raz Naczelny Sąd Administracyjny orzekał. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2970/17 NSA uchylił wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 423/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14).

Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2870/17. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organy Gminy M., a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2017 r. brakowało przekonywujących argumentów związanych z naruszeniem konkretnego i realnego interesu samej Spółki (...) przez normy prawne zawarte w zaskarżonym planie miejscowym.

Następnie należy przytoczyć kolejny wiążący w tej sprawie pogląd zawarty w wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. zgodnie z którym ustalenia planistyczne służące lokalizacji linii elektroenergetycznej nie godzą w potrzeby ochrony zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego i nie występuje konflikt interesu publicznego z ochroną obszaru zabytkowego. NSA stwierdził, że zasięg sieci elektroenergetycznej nie pozwala na ominięcie działek prywatnych skarżącej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2018 r. szczegółowo przeanalizował przebieg dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV G.-P.-G. (...) wskazując na istotność tej linii jako inwestycji o znaczeniu co najmniej krajowym. To zaś oznacza, że w zakresie sytuowania tej linii organy planistyczne Gminy M. miały ograniczoną możliwość zmiany jej przebiegu. Nawet jeżeli dochodzi do konfliktu pomiędzy interesem prywatnym skarżącej Spółki a interesem publicznym, ale jak stwierdził to NSA w ww. wyroku w tej sprawie interesowi publicznemu należy przyznać pierwszeństwo.

Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2018 r. wskazał również, że w tej sprawie nie jest badana ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącej Spółce ze względu na ochronę zabytków, ale ze względu na potrzebę realizacji celu publicznego (dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV G.-P.-G.). Projekt planu miejscowego został pozytywnie uzgodniony przez Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z (...) listopada 2015 r., a brak wskazania w planie obszaru zabytkowego nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu, ponieważ zakres ingerencji planu w obszar ochrony zabytkowej jest minimalny.

Konkludując NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. wskazał, że w tej sprawie organy Gminy M. nie przekroczyły granic władztwa planistycznego ze względu na ochronę zabytków i nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do oceny, czy zarzuty skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. wskazują na realne i konkretne naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki ze względu na brak uwzględnienia w planie obszaru ochrony zabytku i jaki jest wpływ regulacji dotyczącej dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV G.-P.-G. na treść i istotę prawa własności skarżącej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tej sprawie skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 11 września 2018 r. przytoczył stanowisko zajęte już w tej sprawie z tego powodu, że część zarzutów skargi kasacyjnej Spółki (...) została oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2970/17. Zgodnie zaś z art. 190 zdanie drugie P.p.s.a. zarzutów skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pod pojęciem wykładni prawa należy rozumieć interpretację normy prawnej dokonanej przez Sąd tak w odniesieniu do prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Jak zostało to już wykazane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie organy planistyczne nie naruszyły art. 19 ust. 1-3 u.o.z. i nastąpiło prawidłowe uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 1-3 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji istnienia pozytywnego uzgodnienia planu miejscowego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków jest sprzeczny z wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty wskazujące na pisma kierowane do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mają znaczenia dla ustalenia odmiennego stanu faktycznego w tej sprawie w stosunku do tego, jaki był przedmiotem oceny dokonanej wyrokiem NSA z 17 kwietnia 2018 r. Na dzień wydania zaskarżonego wyroku nie nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia (...) listopada 2015 r. W związku z tym nie są zasadne także i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 P.p.s.a w związku z art. 106 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1-3 u.o.z. poprzez brak zbadania legalności postanowienia o uzgodnieniu inwestycji objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec wskazanych nieprawidłowości przy wydaniu postanowienia o uzgodnieniu.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził już zgodność z prawem uzgodnienia projektu planu miejscowego dokonanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2015 r. przez Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to tak powołane zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do dokonania ponownej oceny legalności uzgodnienia w sytuacji, gdy ta ocena została już dokonana i jest wiążąca w tej sprawie.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten zobowiązuje wójta gminy do ustalenia terminu dokonania uzgodnień przez organy z zakresu ochrony zabytków w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ani z akt planistycznych sprawy, ani też z treści skargi kasacyjnie nie wynika, aby w tej sprawie Wójt Gminy M. naruszył ww. przepis i nie ustalił prawidłowo terminu uzgodnienia projektu planu miejscowego. Także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 i 2 u.o.z. nie jest zasadny, ponieważ przepisy te są skierowane do organów ochrony zabytków i nakazują im uwzględnianie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co, jak wynika z wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. wydanego w tej sprawie, miało miejsce i prawidłowo nastąpiło uzgodnienie projektu planu miejscowego postanowieniem z dnia (...) listopada 2015 r. przez Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. Nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 P.p.s.a., ponieważ w obowiązującym porządku prawnym nie ma art. 1 § 2 P.p.s.a. Nie został naruszony art. 3 § 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. ponieważ w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia przed Sądem pierwszej instancji był akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), co wypełnia zakres kognicji Sądu pierwszej instancji wynikający z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przedmiotem skargi nie było ani postanowienie, ani też akt prawny nie będący aktem prawa miejscowego.

Nie został także naruszony art. 24 ust. 1 P.p.s.a. Art. 24 § 1 P.p.s.a. reguluje zasady wyłączenia protokolanta, referendarza sądowego, asesora sądowego oraz prokuratora z postępowania sądowoadministracyjnego i ani uzasadnienie skargi kasacyjnej, ani też zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy naruszenia prawa w zakresie wyłączenia lub braku wyłączenia którejkolwiek z osób objętych tym przepisem.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 u.o.z. także jest niezasadny, ponieważ NSA w uzasadnieniu swojego wyroku z 17 kwietnia 2018 r. wprost uznał, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) listopada 2015 r. jest prawidłowe. Nie było więc dopuszczalnym przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania na okoliczność wynikającą z już dokonanej wykładni przepisów prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Nie jest zasadny kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. polegający na braku przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji oceny zaistniałych uchybień i ich wpływu na treść i istotę prawa własności skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając powtórne sprawę w pełni uwzględnił związanie wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji do oceny, czy w ogóle zaistniało naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki i czy to naruszenie miało charakter realny i konkretny, co warunkowało merytoryczne rozpoznanie przez Sąd tej sprawy. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie błędnie interpretuje zakres związania wskazaniami NSA skierowanymi do sądu wojewódzkiego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ocenił zakres ingerencji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności obejmujące nieruchomości skarżącej Spółki i stwierdził, że przebieg dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV ingeruje w to prawo poprzez jego ograniczenie, czym spełniona została hipoteza wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczająca merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Nie znajduje przy tym żadnych podstaw ocena skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby z uzasadnienia wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. wynikało, że zakres ingerencji poprzez lokalizowanie linii elektroenergetycznej nad nieruchomościami Spółki miałby w niedopuszczalny sposób ingerować w prawo własności. Wręcz przeciwnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z 17 kwietnia 2018 r. wprost stwierdził, że w tej sprawie organy Gminy uchwalając ww. plan miejscowy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego także w zakresie lokalizowania przebiegu tych linii na działkach nr (...) i (...) w miejscowości B. Kolejny zarzut polegający na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 28 K.p.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez zignorowanie i pominięcie uwzględnienia interesu prawnego skarżącej spółki, który to interes prawny jest kształtowany przez normy administracyjne dotyczące ochrony zabytków (art. 5, art. 25, art. 30, art. 36 u.o.z.), także jest nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim rozpoznając tę sprawę i badając naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji ocenił to naruszenie nie na podstawie art. 28 K.p.a., ale art. 101 ust. 1 u.s.g. Art. 28 K.p.a. zawierający definicję strony ma zastosowanie do postępowania administracyjnego, natomiast procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru postępowania administracyjnego objętego przepisami K.p.a. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jakoby treść planu miejscowego, a w szczególności lokalizacji linii elektroenergetycznej miałaby ingerować w interes prawny skarżącej Spółki określony art. 5, art. 25, art. 30 i art. 36 u.o.z. nie może być uznane za prawidłowe z tego powodu, że NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 17 kwietnia 2018 r. przesądził, że ustalenia planistyczne dotyczące przebiegu linii elektroenergetycznej nie godzą w potrzeby ochrony zabytkowego zespołu parkowo-dworskiego na działce nr (...).

Skoro tak, to wywodzenie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę naruszenia jej prawa własności w zakresie ukształtowanym przepisami o ochronie zabytków stanowi w istocie oparcie swojej argumentacji na odmiennym poglądzie prawnym niż ten jaki został w sprawie zajęty przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA nakazał bowiem Sądowi pierwszej instancji ocenę, czy lokalizowanie ww. linii ma wpływ na prawo własności skarżącej Spółki, a nie ocenę, czy zakres uprawnień (i obowiązków) Spółki związanych z obszarem ochrony zabytku został ograniczony zaskarżonym planem miejscowym.

Nie są zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy, tj. zaniechania rozważenia z urzędu w jaki sposób lokalizacja linii wysokiego napięcia wpływa na wartość zabytkową zespołu parkowego i zakres wykonywania prawa własności oraz poprzez bezpodstawne uznanie za niezasadny zarzut skargi, który dotyczył nieuwzględnienia innych alternatywnych możliwości przebiegu linii energetycznej w sytuacji, gdy prawo własności skarżącej Spółki podlega konstytucyjnej ochronie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia planistyczne służące lokalizacji linii elektroenergetycznej nie naruszają przepisów chroniących zabytkowy zespół parkowo-dworski zlokalizowany na działce nr (...) w miejscowości B. Wprost Sąd ten stwierdził, że nawet nieuwzględnienie w planie obszaru zespołu parkowo-zabytkowego w żaden sposób nie ogranicza prawa własności Spółki i tym samym nie ma wpływu na wartość zabytkową tego zespołu. Zostało to wykazane poprzez porównanie zakresu zajęcia terenu działki nr (...) pod przebieg linii elektroenergetycznej. Jak stwierdził to zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, ten zakres jest tak minimalny, że nie ma to wpływu na zakres prawa własności Spółki. Jedynie dodatkowo można wskazać, że zakres zajęcia terenu działki nr (...) pod przebieg linii elektroenergetycznej wynosi 48 m2, co przy powierzchni działki nr (...) wynoszącej 12,48 ha stanowi 1/3 jednego promila (‰) powierzchni tej działki.

Niezasadny jest zarzut braku rozważenia przyjęcia alternatywnych możliwości przebiegu linii energetycznej. Jak wynika to wprost z uzasadnienia wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r., przebieg linii elektroenergetycznej nie mógł być dowolnie ustalany przez organy planistyczne Gminy M., ponieważ przebieg ten musiał być zgodny z aktami planistycznymi o zasięgu ogólnokrajowym i w tym zakresie władztwo planistyczne Gminy było ograniczone.

Tym niemniej Gmina M. przeprowadziła konsultacje planistyczne dotyczące wariantu przebiegu projektowanej linii 400 kV w stosunku do istniejącej już linii elektroenergetycznej 200 kV w taki sposób, aby była ona jak najmniej ingerująca w prawo własności właścicieli nieruchomości. Wybrany został optymalny przebieg tej linii (tzw. wariant wschodni), który chroni przed zbyt bliskim przebiegiem linii w stosunku do istniejących zabudowań lub koniecznością rozbiórki zabudowań. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakres i przebieg tych konsultacji. Tym samym zaprojektowany przebieg linii elektroenergetycznej ma charakter optymalny co do zakresu ingerencji w prawa własności właścicieli tych nieruchomości, po których będzie ta linia przebiegała.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut, częściowo błędnie zredagowany, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i błędne przyjęcie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju w planowaniu, zasady racjonalnego planowania, zasady wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które w sposób istotny naruszałyby interes prawny skarżącej Spółki.

Błędne zredagowanie tego zarzutu polega na tym, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma art. 1 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a Nie można więc zarzucić Sądowi naruszenia nieistniejącego przepisu.

Co do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. to także i ten zarzut jest niezasadny. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przyznaje każdemu prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku dokonywania wykładni już obowiązującego planu miejscowego w zakresie zagospodarowania terenu. Także art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. chroniący własny interes prawny przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych nie ma zastosowania przy kontroli procedury planistycznej oraz zasad uchwalanego planu miejscowego. Samo zaś uzasadnienie tego zarzutu prowadzi wprost do przyjęcia odmiennego sposobu wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez NSA.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że w toku uchwalania przedmiotowego planu miejscowego nie naruszono granic władztwa planistycznego co oznacza, że prawidłowo organy planistyczne rozważyły konflikt pomiędzy interesem publicznym (lokalizacją sieci elektroenergetycznej) i interesem prywatnym skarżącej Spółki. Konflikt ten został rozstrzygnięty przyznaniem pierwszeństwa interesowi publicznemu przy jak najdalej idącym ograniczeniu w ingerencję prawa przysługującego podmiotowi prywatnemu co także oznacza, że nie naruszono zasady zrównoważonego rozwoju ani też zasady racjonalnego planowania.

Nie naruszono również zasad dotyczących wymagań z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej już z tego powodu, że zgodnie z wyrokiem NSA w tej sprawie nie miała miejsca ingerencja w zakres ochrony zespołu parkowo-dworskiego w B. i wynikające z tej okoliczności uprawnienia właściciela nie doznają ograniczenia w związku z przebiegiem linii elektroenergetycznej.

Należy także wskazać na niezasadność zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na przyjęciu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej Spółki naruszono w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw, przy jednoczesnym ustaleniu, że zapisy planu wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania przez stronę skarżącą kasacyjnie z przysługujących jej uprawnień.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, co znajduje potwierdzenie także w wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. oraz w aktach planistycznych sprawy, skarżąca kasacyjnie Spółka jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr (...) i (...). Obszar działki nr (...) został objęty planem miejscowym w zakresie wynoszącym 1/3 jednego promila terenu tej działki. Tym samym jest to tak minimalne oddziaływanie planu na treść prawa własności skarżącej Spółki, że co najwyżej można mówić o jakimś zakresie ograniczenia tego prawa, ale nie pozbawienia. Ograniczenie to jest przy tym jak najbardziej uzasadnione celem publicznym.

Natomiast co do działki nr (...), to na terenie tej działki jej zajęcie w zakresie obejmującym przebieg linii elektroenergetycznej wynosi ok. 23 % terenu tej działki. Niewątpliwie jest to już ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki, ale dopuszczalna w okolicznościach tej sprawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obszarze tej działki objętym planem miejscowym dopuszczono rolnicze użytkowanie gruntów rolnych niewyłączonych z użytkowania rolniczego, a sama działka do chwili uchwalenia planu miejscowego miała przeznaczenie rolne. Z treści planu miejscowego wynika, że zakazem lokalizacji na tej działce objęto pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, ale już nie objęto tym zakazem budynków przeznaczonych na chów zwierząt. Prawidłowo opisał to w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji.

Tym samym mimo ograniczenia prawa własności skarżącej Spółki co do działki nr (...), to jednak to ograniczenie było w pełni uzasadnione realizacją celu publicznego o znaczeniu co najmniej krajowym i obejmującym lokalizowanie sieci elektroenergetycznej najwyższych napięć w naszym kraju (400 kV). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że lokalizacja przebiegu tej sieci nie narusza ani art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a dodatkowo taka lokalizacja nie pozbawia Spółkę prawa własności, a jedynie je ogranicza i to tylko w ograniczonym zakresie w stosunku do wcześniejszego wykorzystywania tej działki.

Nie został również naruszony art. 140 K.c., który definiując prawo własności pozwala na jego ograniczenie ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z aktów prawnych, który określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. Nie nastąpiło również naruszenie art. 144 K.c., ponieważ przepis ten nakazuje właścicielowi przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten gwarantuje prawo do rzetelnego procesu sądowego, a w tej sprawie prawo do sądu i rzetelnego procesu zostało w pełni dochowane przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.