Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1730/09

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. M. O. wezwał Radę Gminy Stare Babice do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą tej Rady z dnia 25 maja 2000 r. nr XX/232/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy Stare Babice w zakresie wsi Janów, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obr. 0010 Janów w gminie Stare Babice. Stwierdził, że uchwała ta narusza prawo własności przysługujące skarżącemu do tej nieruchomości.

Rada Gminy Stare Babice nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Wobec faktu, iż powyższe wezwanie nie zawierało uzasadnienia, pismem z dnia 5 lutego 2009 r. Wójt Gminy Stare Babice wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie żądania, w celu umożliwienia Radzie Gminy zajęcia stanowiska.

Pismem z dnia 24 marca 2009 r. M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 25 maja 2000 r. nr XX/232/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy Stare Babice w zakresie wsi Janów, w części obejmującej § 19 tekstu uchwały i teren oznaczony symbolem "RL" na rysunku planu na terenie dz. nr ew. [...] z obr. 0010 Janów w gminie Stare Babice, oraz na terenie działki nr ew. [...] z obr. 0010 Janów, stanowiącej istniejącą drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej części uchwały i jej załącznika graficznego na terenie dz. nr ew. [...] i nr [...] z obr. 0010 Janów, zarzucając naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie:

1. - art. 140 kc poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i uniemożliwienie zagospodarowania gruntu, a także pozbawienie możliwości dojazdu, a przez to, naruszenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego,
2. - art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) przez zignorowanie stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości i prawa własności skarżącego,
3. - art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez nadużycie władztwa planistycznego, tj. nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącego na cele publiczne,
4. - art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 1991 r. Nr 101, poz. 444, ze zm.), przez uznanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za las ponad 13 hektarów gruntu trwale zabudowanego,
5. - art. 15 ustawy o lasach przez utrzymywanie statusu lasu ochronnego na prywatnej nieruchomości zabudowanej w znacznej cześci.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr ew. [...] z obr. 0010 w Janowie, gm. Stare Babice, o pow. 20 ha, 438 m2, stanowiąca obecnie własność skarżącego, była w poprzednich latach terenem wojskowym i pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Decyzją nr 11/03 z dnia 12 grudnia 2002 r. Stołeczny Zarząd Infrastruktury w Warszawie, działający w imieniu MON, przekazał protokołem zdawczo-odbiorczym tę nieruchomość Agencji Mienia Wojskowego, natomiast Agencja w dniu 25 listopada 2004 r. wniosła aportem przedmiotową działkę gruntu spółce [...], a następnie w dniu 15 grudnia 2004 r. działkę tę nabył skarżący od tej spółki. Na terenie omawianej działki znajdują się liczne obiekty murowane naziemne o łącznej powierzchni użytkowej 4078 m2 oraz zabudowania podziemne, nieujawnione w opisach nieruchomości do celów umowy sprzedaży.

Ponadto, na nieruchomości tej znajdują się utwardzone betonem parkingi i ciągi komunikacyjne. Do terenu tego doprowadzony jest również wodociąg i energia elektryczna. Natomiast dojazd do tej nieruchomości odbywa się poprzez wydzieloną w tym celu działkę nr [...], stanowiącą drogę asfaltową o szer. ok. 6 m i długości ok. 300 m. od strony Fortu Babice, w kierunku ulicy Radiowej. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na pograniczu miasta stołecznego Warszawy i gminy Stare Babice, w obrębie terenu leśnego, będąc przestrzennie powiązaną z dzielnicą Bemowo miasta stołecznego Warszawy i terenami wojskowymi, administracyjnymi i mieszkaniowymi.

W zaskarżonej uchwale zabudowana działka nr ew. [...] o pow. 20 ha 348 m2, a także prowadząca do niej droga asfaltowa o szerokości ok. 6 m (dz. nr ew. [...]), zostały zaliczone do "strefy terenów leśnych" i objęte przeznaczeniem RL - lasy ochronne. Skarżący, nabywając nieruchomość, wiedział, że jej teren nie jest uwidoczniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie jako leśny. Z uwagi na to, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu tj. w 2000 r. - nieruchomość posiadała nadal status wojskowy, jej lokalizację ukryto w tym planie.

Po nabyciu nieruchomości, skarżący podjął starania o zmianę przeznaczenia terenu w aktach planistycznych, z uwagi na ich sprzeczność ze stanem faktycznym nieruchomości. Jak podkreślił skarżący, aktualne przepisy planu miejscowego są ponadto niewykonalne, gdyż stan zainwestowania nieruchomości uniemożliwia jej zalesienie. Skoro bowiem ponad połowa terenu działki nr ew. [...] jest zabudowana i pozbawiona zadrzewienia, to nie można jej traktować jako las, ani też zalesić. Po przeprowadzeniu stosownych badań w terenie, decyzją nr 17/2008 z dnia 17 kwietnia 2008 r. Starosta Warszawski Zachodni zatwierdził wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr ew. [...] oraz orzekł o wprowadzeniu wyników tej klasyfikacji do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Janów gmina Stare Babice. Wyniki tej klasyfikacji wykazały, że grunty leśne na działce nr ew. [...] stanowią 6,176 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione 1,1125 ha, grunty orne 7,7778 ha, rowy: 0,1748 ha, a grunty zabudowane 4,8116 ha.

Las wraz z terenami "zadrzewionymi i zakrzewionymi" obejmuje zatem 7,2885 ha, czyli zaledwie ok. 36% powierzchni nieruchomości skarżącego, która w całości uznana została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za las, mimo iż 23% powierzchni tej nieruchomości (tj. prawie 5 ha) objęta jest trwałą zabudową kubaturową. Natomiast pozbawionych całkowicie zadrzewienia pozostaje aż 64% tej nieruchomości, to jest ponad 13 ha, przy czym w klasyfikacji tej nie uwzględniono zabudowy podziemnej, która znajduje się pod "gruntami ornymi" i z oczywistych względów nie może zostać obsadzona drzewami.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadził zasadę wolności zagospodarowania nieruchomości, a zasada ta może zostać ograniczona tylko z ważnych przyczyn publicznych, określonych prawem, a szczególnie z przyczyn wskazanych w powołanym przepisie. Uchwalając plan miejscowy, władze gminy obowiązane były działać zgodnie z prawem, w tym z przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach definiujących pojęcie "las" i "gospodarka leśna". Teren przedmiotowej nieruchomości, z wyjątkiem fragmentów liczących łącznie 7,2885 ha, nie spełnia, zdaniem skarżącego żadnego z ustawowych warunków dających podstawę do uznania go za teren leśny lub związany z gospodarką leśną.

Nadto skarżący podkreślił, że teren ten nie spełnia również ustawowych kryteriów uznania go za teren lasów ochronnych. Mianem bowiem lasu ochronnego uznano w zaskarżonej uchwale nieruchomość o pow. ponad 20 ha, w znacznej części zajętej pod zabudowę oraz tereny komunikacji. Takie ustalenia planu można tłumaczyć wyłącznie ówczesnymi "potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa". Od 2002 r. przedmiotowa nieruchomość przestała być terenem wojskowym, wobec czego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdują prawnego uzasadnienia i są niezgodne z prawem.

Skarżący podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia fakt, że nieruchomość położona była na obszarze obowiązywania ówczesnego planu ochrony otuliny Kampinoskiego Parku Narodowego i warszawskiego obszaru chronionego krajobrazu, ponieważ ustalenia ochronne tych aktów dotyczyły wyłącznie terenów leśnych, a nieruchomość skarżącego nie była terenem leśnym, i nie jest nim obecnie. Zwiększanie powierzchni obszarów leśnych w planach zagospodarowania przestrzennego jest oczywiście prawnie dopuszczalne, ale tylko pod warunkiem, że obowiązek ten jest możliwy do realizacji i racjonalnie uzasadniony. Tworzenie lasów ochronnych jest bowiem celem publicznym, a przeznaczanie terenów prywatnych na nowe lasy ochronne jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości prywatnych na cele publiczne. W zaskarżonej uchwale, na cele leśne przeznaczono nie tylko zadrzewioną i wolną od zabudowy część nieruchomości skarżącego, ale również jej część zabudowaną oraz drogę stanowiącą dojazd do tej nieruchomości.

Skarżący podkreślił, że władze gminy Stare Babice podtrzymują wolę utrzymania statusu leśnego działki nr ew. [...] i [...], wbrew stanowi faktycznemu tych nieruchomości, uniemożliwiając w ten sposób skarżącemu korzystanie z niej jako budowlanej. W ramach obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie może podjąć żadnych działań zmierzających do racjonalnego przekształcenia zabudowy na cele cywilne, gdyż nie ma podstaw do uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie może również korzystać z nieruchomości, jako lasu prywatnego i prowadzić gospodarki leśnej, gdyż nieruchomość w przeważającej części nie jest i nie może być lasem.

Jednocześnie, nieruchomość ma status lasu ochronnego, czyli lasu, na którym nie dopuszcza się gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Z tego względu zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącego, narusza jego interes prawny jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, poprzez całkowite zanegowanie stanu faktycznego nieruchomości jako budowlanej. Naruszenie prawa polega zaś na ustaleniu statusu leśnego na terenie nieruchomości zabudowanej, której stan faktyczny uniemożliwia jej zalesienie i prowadzenie gospodarki leśnej. Prowadzi to do naruszenia prawa własności skarżącego przez pozbawienie go jakichkolwiek możliwości korzystania z nieruchomości i dlatego w ten sposób Rada Gminy Stare Babice rażąco nadużywa władztwa planistycznego, bez uzasadnienia względami interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stare Babice wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony 25 maja 2000 r., przedmiotowa nieruchomość zakupiona została przez skarżącego dopiero 25 listopada 2004 r., czyli cztery lata później. Powoduje to, że nie można odnosić wstecz do tego planu postawionych przez skarżącego zarzutów. Służby Ministerstwa Obrony Narodowej nie wnosiły w czasie uchwalania planu miejscowego żadnych sugestii co do innej, niż istniejąca w tym czasie funkcja terenu działki nr ew. [...], tzn. funkcja lasu. Dopiero w 2003 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy Warszawa złożyła wniosek o dokonanie zmiany zapisu w planie miejscowym dla przedmiotowej działki, domagając się przeznaczenia tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną z dopuszczeniem lokalizacji budownictwa usługowego nieuciążliwego dla otoczenia.

Wniosek ten został jednak odrzucony po analizie w komisjach Rady Gminy, ponieważ działka ta położona jest między dwoma rezerwatami przyrody "Łosiowe Błota" i stanowi ich bezpośrednie sąsiedztwo. Dlatego, jeżeli teren ten jest zbyteczny dla resortu Obrony Narodowej, to jego jedyne prawidłowe zagospodarowanie byłoby zagospodarowaniem go jako terenu leśnego i przywrócenie go przyrodzie oraz korzystającym z Lasku Bemowskiego jako miejsca wypoczynku, spacerów i edukacji przyrodniczej. Zagospodarowanie na cele leśne będzie, zdaniem Gminy, elementem przywrócenia spójności krajowego systemu obszarów chronionych. Cały zaś Lasek Bemowski położony jest w Warszawskim Obszarze Krajobrazu Chronionego, w którym obowiązuje zakaz przeznaczenia lasów na cele nieleśne. Z tego względu, Rada Gminy nie podejmie czynności zmierzających do wprowadzenia jakiejkolwiek zabudowy w obszar Lasku Bemowskiego.

Skarżący nie był stroną w czasie sporządzania kwestionowanego planu miejscowego, gdyż właścicielem terenu był wówczas Skarb Państwa. Twierdzenie zaś później, że należy zmienić przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jest, zdaniem strony przeciwnej - nieuzasadnione. Przed powstaniem jednostki wojskowej w tym miejscu rósł las. Został częściowo wykarczowany i wybudowano jednostkę wojskową ze schronami, dojazdami i innymi obiektami. Teraz jest możliwość powrócenia do stanu poprzedniego, zgodnego z naturą.

Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. skarżący zarzucił, iż odpowiedzi na skargę udzielił Wójt Gminy Stare Babice, lecz nie wynika z akt, aby posiadał w tej mierze stosowne upoważnienie od Rady Gminy, której akt jest przedmiotem skargi. Wobec powyższego skarżący wniósł o uznanie odpowiedzi na skargę za nieistniejącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Sąd I instancji podkreślił, że dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadnicze znaczenie ma okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi powszechnie obowiązującymi przepisami.

Sąd podkreślił, że naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego ustaleniami tego planu bez umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa musi mieć charakter obiektywny, niezależny od wyobrażeń każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego co do sposobu jej zagospodarowania. Legalność ustaleń planu miejscowego - z natury rzeczy kształtujących sposób wykonywania prawa własności - nie może być, zdaniem sadu, relatywizowana wobec zamierzeń każdoczesnego właściciela nieruchomości, skoro jej wyznacznikiem nie jest wola tego właściciela, lecz treść normy prawnej ustalonej na podstawie przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Stare Babice podjęta została w czasie, gdy przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele wojskowe. Z racji więc położenia tej nieruchomości w kompleksie leśnym, dodatkowo pomiędzy dwoma rezerwatami przyrody, w zaskarżonej uchwale ustalono dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie jako strefa terenów leśnych z podstawowym przeznaczeniem na funkcję lasów ochronnych z zakazem przeznaczenia na cele nieleśne i wykluczeniem wszelkiej działalności powodującej degradację lasu.

Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż teren przedmiotowej nieruchomości jest w części zabudowany, i z tego powodu - przynajmniej w tej zabudowanej części- nie spełnia ustawowych przesłanek traktowania go jako terenu leśnego w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Nie można jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pominąć istotnej w tym względzie okoliczności, iż planistyczne określenie leśnego przeznaczenia tego terenu służyło potrzebom obronnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla zapewnienia ochrony tajemnicy realizowanych funkcji obronnych na tym terenie.

Nadto sąd I instancji podkreślił, że ustawowym obowiązkiem organów gminy przy tworzeniu planu miejscowego - z mocy art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - jest konieczność uwzględniania potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. Wymagania obronności państwa nie polegają przy tym jedynie na konieczności zapewnienia w planie miejscowym terenów nadających się do realizowania funkcji obronnych, ale także na takim kształtowaniu przeznaczenia terenów, które pozwalałoby zachować w tajemnicy istnienie takich obiektów obronnych, które tego wymagały. Wymóg zaś objęcia taką tajemnicą był identyfikowany m.in. w ramach wykonywania przez organy gminy ustawowego obowiązku uzgadniania projektu planu miejscowego z organami wojskowymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu miejscowego uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego oraz Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, co w odniesieniu do przedmiotowej działki gruntu nr ew. [...] powoduje, iż w czasie tworzenia tego projektu leśne przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu nie było kwestionowane z punktu widzenia realizowania potrzeb obronności, jak również nie było to kwestionowane także z pozycji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa przysługujących do tej działki gruntu.

Okoliczność istnienia na przedmiotowej działce gruntu obiektu o charakterze obronnym, przy jednoczesnym przysługiwaniu do tej działki gruntu prawa własności Skarbowi Państwa oznacza, iż ustalenie leśnego przeznaczenia tej działki służyło nie tylko wypełnieniu ustawowego obowiązku uwzględnienia potrzeb obronności państwa, ale także uwzględniało ówczesny stan własnościowy tej działki w tym znaczeniu, iż publiczna własność tej działki umożliwiała ustalenie przeznaczenia, które nie było adekwatne do stanu jej zainwestowania, ale służyło zachowaniu tajemnicy istnienia tego obiektu, ze względu na realizowane w nim zadania obronne.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano konieczności wyłączania terenów zamkniętych z ustalania dla nich przeznaczenia w planie miejscowym, do których zaliczano także tereny jednostek wojskowych, jako tereny na których realizowano zadania obronne. Takie wyłączenie określone zostało dopiero w kolejnej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem sądu I instancji, brak zgodności ustaleń planu miejscowego z oczekiwaniami aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, aby zaskarżona uchwała stała się aktem niezgodnym z przepisami prawa powołanymi w skardze, skoro określenie przeznaczenia tej działki gruntu nastąpiło w czasie, gdy było ono adekwatne do wymagań ustawowych związanych z uwarunkowaniami stanu prawnego i faktycznego istniejącego na tej działce gruntu w chwili tworzenia planu miejscowego i następnie jego uchwalenia. Obecne bowiem uwarunkowania stanu faktycznego i prawnego działki nr ew. [...] wynikające z zaniechania realizowania na niej zadań obronnych oraz zmiany jej właściciela nie mogą, zdaniem sądu I instancji uzasadniać uznania zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo od chwili jej podjęcia. Tym bardziej naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą nie może wynikać z samej zmiany stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej działki, zaistniałej po wejściu w życie tej uchwały, ponieważ w takim przypadku naruszenia prawa należałoby upatrywać nie tyle w obiektywnej niezgodności z obowiązującym stanem prawnym, lecz w subiektywnym postrzeganiu możliwości zagospodarowania nieruchomości oczekiwanej przez aktualnego jej właściciela.

Niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie może być jednak wynikiem braku możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele oczekiwane przez właściciela nieruchomości, gdy cele te uległy zmianie wraz ze zmianą właściciela nieruchomości po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreślił, że niezasadny jest również zarzut braku umocowania Wójta Gminy Stare Babice do reprezentowania Gminy w niniejszej sprawie. Wprawdzie bowiem przedmiotem skargi jest akt wydany przez Radę Gminy Stare Babice, lecz jednak akt ten jest efektem ustawowych uprawnień planistycznych przyznanych jako zadanie publiczne gminie, którą wójt reprezentuje z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O., zaskarżając wyrok ten w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1. 1) "naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi", które miało wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie przez sąd I instancji:
2. a) art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako p.p.s.a.) – poprzez błędną wykładnię i uznanie Gminy Babice za stronę postępowania
3. b) art. 31 § 2 i § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niewezwanie Wójta Gminy do złożenia pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania Gminy oraz niezniesienie postępowania prowadzonego bez prawidłowego umocowania przedstawiciela strony
4. c) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy.
5. 2) naruszenie prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie:
6. a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego;
7. b) art. 140 kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego;
8. c) art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy z dnia 28 września o lasach – poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizującej las ochronny na terenie trwale zabudowanym.

Tak określając podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że ocena zakresu naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odnosi się do stanu prawnego aktualnego w czasie jego zaskarżania, a nie w czasie jego wejścia w życie. Zdaniem skargi kasacyjnej, sąd I instancji niezasadnie zawęził ocenę zgodności planu miejscowego z prawem do daty uchwalenia planu i błędnie zanegował naruszenie interesu prawnego skarżącego w aktualnym stanie prawnym.

Nadto skarżący zarzucił niewłaściwie dokonaną przez wojewódzki sad administracyjny ocenę skutków prawnych przekształcenia statusu prawnego nieruchomości z wojskowej na cywilną. Sąd pomniejszył znaczenie tego przekształcenia sprowadzając je do zmiany stanu własności, prowadzącego do zmiany "subiektywnych oczekiwań nowego właściciela, co do możliwości zagospodarowania działki". W ocenie skarżącego, to właśnie wojskowy charakter terenu uzasadniał przyjęcie w planie miejscowym oznaczenia przedmiotowej nieruchomości niezgodnego ze stanem faktycznym, a powodem tego była konieczność utrzymania zabudowy istniejącej na działce nr [...] w tajemnicy, mając na względzie obronność państwa.

Skarżący podkreślił, że należy odróżnić nieaktualność planu wynikającą ze zmian w stanie faktycznym nieruchomości, powodujących nieadekwatność przepisów planu wobec rzeczywistych możliwości jej zagospodarowania, od niezgodności planu z prawem, co może nastąpić w wyniku zmiany stanu prawnego. Ponieważ w niniejszej sprawie stan faktyczny się nie zmienił (przedmiotowa nieruchomość dalej jest zabudowana obiektami naziemnymi i podziemnymi), zmianie zaś uległ stan prawny, który dawniej uzasadniał jej oznaczenie w planie miejscowym jako lasu ochronnego.

Skarżący podkreślił, że nazwanie przez gminę przedmiotowego terenu "leśnym" oraz "lasem ochronnym" związane było wyłącznie z wojskową funkcją tej nieruchomości. Likwidacja zaś celu obronnego powoduje zmianę statusu prawnego działki w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, że przywraca, zdaniem autora skargi kasacyjnej, obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym, właściwego przeznaczenia nieruchomości zabudowanej (dz. nr [...]) i drogowej (dz. nr [...]). Mając powyższe na uwadze, skarżący wskazał, że przekształcenie nieruchomości zabudowanej (dz. nr [...]) na cele cywilne, prowadzi do zmiany obiektywnego stanu prawnego, a w konsekwencji do nielegalności przepisów planu, uznających teren ten za "las ochronny".

Uzasadniając przesłankę kasacyjną wskazaną jako naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy z dnia 28 września o lasach, skarżący podniósł, że działki nr [...] i [...] nie spełniają przesłanek określonych w powołanych przepisach, które definiują pojęcie lasu i okoliczności zalesienia gruntów. Przesłanek tych przedmiotowa działka nie spełniała także w dacie uchwalenia planu miejscowego.

Odnośnie zarzutu nienależytego umocowania Wójta Gminy Stare Babice, skarżący wskazał, że p.p.s.a. nie przewiduje możliwości wnoszenia skarg na gminę jako taką, a tylko na jej organy. Zaskarżenie uchwały rady gminy jest sprawą przeciwko jej organowi, który podjął tę uchwałę. Stroną w tej sprawie nie jest natomiast gmina. Samo zaś stanowisko gminy w sprawie wyrażone może być w formie uchwały. W tych okolicznościach, wójt gminy nie posiada kompetencji do reprezentowania rady gminy, jeśli nie otrzymał pełnomocnictwa w formie uchwały. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie zniesienie postępowania prowadzonego z udziałem wójta działającego bez umocowania w imieniu gminy powoduje, że w postępowaniu sądowym w ogóle nie brał udziału organ zaskarżony i nie zajął w nim żadnego stanowiska.

W piśmie z dnia 1 marca 2010 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, rozwijając uzasadnienie podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 32 p.p.s.a. oraz wskazując na aktualny stan zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stawianych wyrokowi sądu I instancji zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 31 § 2 i § 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Zarzut naruszenia wymienionych przepisów wiązał skarżący z nienależytym umocowaniem Wójta Gminy Stare Babice do reprezentowania Rady Gminy Stare Babice w postępowaniu sądowoadminstracyjnym.

Należy wskazać, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Na karcie 98 akt sądowych znajduje się bowiem uchwała Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr XXIX/283/09 z treści której wynika upoważnienie udzielone Wójtowi Gminy Stare Babice do reprezentowania Rady tej Gminy przed sądami administracyjnymi. Paragraf 1 tej uchwały stanowi, że Wójt tej Gminy upoważniony jest do reprezentowania Rady w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę nr XX/232/2000 tj. uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Należy więc podkreślić, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej był prawidłowo reprezentowany i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, postępowanie pierwszoinstancyjne nie było, zakresie dotyczącym reprezentacji strony, dotknięte brakami. Ponadto z karty 76, 78 i 80 akt sądowych wynika, że Rada Gminy była zawiadamiana o terminie rozprawy, a na wezwanie sądu (k.

91) przesłała do akt wskazywane przez sąd dokumenty. Brała więc czynny udział w sprawie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, iż Rada Gminy Stare Babice, gdyby brała udział w sprawie, mogłaby uznać skargę lub wpłynąć na zmianę kierunku rozstrzygnięcia. Akta niniejszej sprawy wskazują, iż Rada Gminy brała udział w sprawie przez ustanowionego pełnomocnika (Wójta) i za jego pośrednictwem składała oświadczenia procesowe (odpowiedź na skargę).

Skarga kasacyjna, w ramach zarzutów wskazujących na naruszenie prawa procesowego zarzuca także naruszenie przez sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten oprał skarżący na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu i w konsekwencji oddaleniu skargi pomimo, iż zdaniem skarżącego miało w sprawie tej miejsce naruszenia prawa materialnego przez sporną uchwałę rady gminy. Należy jednak wskazać, że powołany przepis określa wyłącznie tresć wyroku, którym sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, sąd I instancji skargę oddalił, a więc w ogóle nie stosował powołanego przepisu, a zatem też nie mógł go naruszyć w zarzucany w skardze kasacyjnej sposób (poprzez niewłaściwe jego zastosowanie).

Należy też wskazać, że sam ten przepis, bez powiązania go z innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej nie może być skuteczną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia sądu I instancji, bowiem, co wyżej już wskazano, określa on wyłącznie tresć wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu, jest zarzutem co do samej treści wyroku. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w ramach stawianego sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), konieczne jest wykazanie wpływu zarzucanego sądowi uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna zarzuciła w powyższym zakresie "niewłaściwe zastosowanie tego przepisu".

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 140 kodeksu cywilnego należy wskazać, że także i te zarzuty nie są usprawiedliwione. Skarga kasacyjna zarzucała, że ocenę zakresu naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego zaskarżania, a nie w czasie jego wejścia w życie.

Odnosząc się to tak postawionego zarzutu należy podkreślić, że trafnie sąd I instancji przyjął, iż oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia. Obowiązujące w tej właśnie dacie przepisy prawa determinują treść zapisów planu miejscowego. Późniejsze zaś zmiany własnościowe nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oczekiwania kolejnych nabywców tych nieruchomości co do możliwości ich zagospodarowania, nie mogą, same przez się, decydować o niezgodności miejscowego planu z prawem..

Wobec powyższego, nie jest usprawiedliwione zarzucane przez skarżącego wyrokowi sądu I instancji naruszenie art. 140 kc poprzez utrzymanie w mocy uchwały, która "istotnie i bezprawnie ogranicza jego prawo własności, co nieuzasadnione jest względami interesu publicznego". Sąd I instancji trafnie bowiem uznał, że zarzucane ograniczenie prawa własności skarżącego będące następstwem okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałych dopiero po uchwaleniu zaskarżonej uchwały nie może decydować o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legalność tej uchwały, jak wyżej podkreślono, oceniana jest bowiem według stanu rzeczy istniejącego w chwili jej uchwalania. Zgodzić się zatem w pełni należy z sądem I instancji, że zaniechanie tylko realizowania na przedmiotowej działce zadań obronnych oraz zmiana jej właściciela (poprzednio Skarb Państwa) nie mogą same przez siebie uzasadniać uznania zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo.

Sama zaś niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie może być wynikiem braku możliwości zagospodarowania tej nieruchomości na cele oczekiwane przez jej aktualnego właściciela, który uzyskał własności po uchwaleniu planu zagospodarowania.

Nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej mówiący, że wojskowy charakter spornego terenu nakazywał przyjęcie w planie miejscowym leśnego jego przeznaczenia, co uzasadniało konieczność utrzymania znajdujących się na tej nieruchomości zabudowań w tajemnicy. Wskazać trzeba, że zmiana wojskowego przeznaczenia tej nieruchomości na cywilny (po zbyciu działek nr [...] i [...] przez Ministerstwo Obrony Narodowej), sama w sobie nie uzasadnia automatycznej możliwości jej zabudowy. Uwzględniać trzeba w dalszym ciągu specyficzne położenie przedmiotowej nieruchomości. Znajduje się ona bowiem pośród lasu (k. 84 akt sądowych). Skoro otoczenie tej nieruchomości stanowi las, to zabudowa jej byłaby ingerencją w środowisko naturalne. Aktualizuje się tu przesłanka z art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie mowa jest o uwzględnianiu przy planowaniu przestrzennym wymogów ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ustawy z dnia 28 września o lasach (t. jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) – poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizującej las ochronny na terenie trwale zabudowanym podkreślić należy, że nie stoi na przeszkodzie uznanie za leśny terenu, na którym zostały wzniesione obiekty budowlane. Z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach wynika, że w skład lasu wchodzić może też grunt zajęty pod budynki i budowle (wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej). Z powyższego wynika więc, że samo wzniesienie budynków wojskowych (zabudowanie nieruchomości) nie przekreśla jej leśnego charakteru, zwłaszcza i przede wszystkim, że taka kwalifikacja tego terenu w uchwalonym planie zagospodarowania uzasadniona była potrzebami obronnymi i znajdowała oparcie w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 6 cytowanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę tę należało oddalić w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.