Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 866/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r., Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołań J.i M.A., J. i P. S. oraz M. M. od decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA oraz wjazdem z drogi gminnej, przewidzianych do realizacji na terenie działki przy ul. [...] nr [...] w K.owie Ł., wydanej dla Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (obecnie T- Mobile Polska S.A. z siedzibą w Warszawie), została wydana z naruszeniem prawa ze względu na jej wydanie z pominięciem stron, które bez własnej winy zostały pozbawione udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz odstępującej od uchylenia decyzji wymienionej w punkcie 1 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., a mianowicie z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r. i orzekł o odmowie i zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej przewidzianej do realizacji na terenie działki przy ulicy [...] w K.owie Ł. i udzielenia Polskiej Telefonii Cyfrowej S.A. w Warszawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
W toku postępowania wznowieniowego ustalono, że pismami z dnia 14 grudnia 2009 r. i 30 grudnia 2009 r. J. i M. małżonkowie A., J. i P.małżonkowie S. oraz M. M. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r. W dniu 21 stycznia 201r. organ I instancji postanowił o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dwie kolejne decyzje organu I instancji, odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w toku postępowania odwoławczego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Pabianicki decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. stwierdził, że jego własna decyzja z dnia 20 lutego 2009 r., została wydana z naruszeniem prawa, bowiem podjęto ją z pominięciem stron, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i odstąpił od uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołali się J. i M.A., J. i P.S. oraz M. M. Decyzją z dnia 12 października 2011 r., Wojewoda Łódzki uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1394/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej SA w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 12 października 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Wojewoda Łódzki wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 27 czerwca 2011 r. i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej, niewątpliwie nie dostrzegł, iż orzeka w ramach postępowania nadzwyczajnego. Stosując tryb z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji winien był zatem uchylić decyzję organu I instancji – w tym wypadku decyzję Starosty z dnia 27 czerwca 2011 r. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, ale z uwzględnieniem regulacji art. 151 k.p.a. Skoro Wojewoda tego nie zrobił to doszło do oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki podkreślił, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji więc organ wydając nową decyzję – po wznowieniu postępowania – powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej, czyli innymi słowy stosować przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu orzekania. W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, ustalenia projektu budowlanego pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ, w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie może zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić stronie pozwolenia na budowę. Co prawda zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o zakazie realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest kompatybilny z obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji przepisem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), w myśl którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Okolicznością niekwestionowaną pozostaje również fakt, że ów plan miejscowy nie został przedłożony Wojewodzie w celu oceny jego zgodności z określonymi wyżej wymogami art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych, a nadto, że organ ten nie podjął z urzędu działań w trybie art. 75 ust. 4 w.w ustawy. Jednakże ustawa ta nie zamyka drogi przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, który sam może zwalczać, w przewidzianym do tego trybie, niezgodne z prawem postanowienia planu miejscowego. Jest to jednak zagadnienie, które wykracza poza ramy tej sprawy i nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. W świetle poczynionych ustaleń Sąd ten uznał za błędny zarzut skargi o rażącym naruszeniu art. 6, 7 i 8 k.p.a., a także o rażącym naruszeniu art. 149 § 2 k.p.a.
W ocenie Sadu Wojewódzkiego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi "o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest art. 143 k.c., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
Sąd podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego, wywiedzione w oparciu o prawidłową interpretację art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i załączoną do sprawy dokumentację, w szczególności "Kwalifikację przedsięwzięcia", że w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej znajduje się 14 nieruchomości, to bez wątpienia ich właściciele, użytkownicy wieczyści, czy też zarządcy nieruchomości powinni mieć zapewniony czynny udział w tym postępowaniu.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Łódzki, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 27 czerwca 2011 r., jak również ostateczną decyzję tego organu z dnia 20 lutego 2009 r. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając podjętą decyzję, organ II instancji, odwołując się do regulacji art. 145 § 1 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że wnioskodawcy z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r., zaś organ I instancji słusznie w dniu 21 stycznia 2010 r. postanowił o wznowieniu postępowania wobec kwestionowanej decyzji ostatecznej. Według Wojewody dopiero po wznowieniu postępowania, organ orzekający uprawniony był do zweryfikowania, czy wnioskodawcy faktycznie powinni być stroną postępowania, co do którego domagają się wznowienia oraz czy rzeczywiście w nim nie uczestniczyli.
Jak wyjaśnił Wojewoda, konstrukcja pojęcia strony przyjęta przez ustawodawcę, w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie natomiast z art. 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.
Zdaniem organu odwoławczego, wobec brzemienia powyższych przepisów uznać należało, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na wszystkie nieruchomości leżące w obszarze oddziaływania stacji bazowej, bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia..." wynika, iż sporna stacja bazowa wyposażona będzie w anteny sektorowe o wypadkowej równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) zawierającego się w przedziale 1000-2000 W, a odległość promieniowania z tych anten wynosi 70 m. Dlatego też zasadnie organ I instancji przyjął, że wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, tj. w odległości 70m winni być stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r. Następnie organ II instancji stwierdził, że badanie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na ocenie, czy strona ponosi winę, że nie brała udziału w postępowaniu, czy też brak udziału strony w postępowaniu był przez nią niezawiniony. Zdaniem organu II instancji z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy nie ponoszą winy za brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
Wojewoda wskazał także, że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza przepis art. 149 § 2 k.p.a. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji, wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.
W dniu wydania przez Starostę Pabianickiego decyzji z dnia 20 lutego 2009 r. na obszarze objętym ww. decyzją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K.owie Ł. nr XIX/214/2000 z dnia 6 kwietnia 2000 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2000 r. Nr 70, poz. 375). Natomiast w dniu orzekania przez Wojewodę działka którą obejmuje decyzja Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r. leży na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K.owie Ł., nr LIII/549/10, z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K.owa Łódzkiego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 31 lipca 2010 r. Nr 224, poz. 1816). Przedmiotowa działka położona jest na obszarze dla którego § 12 ust. 6 pkt 2 ww. uchwały przewiduje - zakaz realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.
Następnie Wojewoda przytaczając brzmienie art. 46 i art. 75 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podniósł, że zmieniony w trybie tych przepisów plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji zapis § 12 ust. 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K.owie Ł. Nr LIII/549/10, nie został zmieniony, nadto przedmiotowy miejscowy plan nie został przedłożony Wojewodzie Łódzkiemu w celu oceny jego zgodności z wymogami określonymi w wyżej wskazanym art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wobec braku we wspomnianej ustawie regulacji dotyczących niewypełnienia normy omawianego art. 46 ust. 1, zapis § 12 ust. 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K.owie Ł. nr LIII/549/10 o zakazie realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jest dla organów administracji wiążący.
Na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 czerwca 2012 r., skargę do sądu administracyjnego złożyła Polska Telefonia Cyfrowa S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6, 7, i 8 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 143 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., w skrócie k.c.), art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że ze względu na normę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podobnie jak organ II instancji, jest związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2012 roku w sprawie II SA/Łd 1394/11.
Sąd I instancji przypomniał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego, po wznowieniu postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 65/09, mocą której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA. Są one bowiem następstwem wydania przez Starostę Pabianickiego w dniu 21 stycznia 2010 r. na wniosek J. i M.A.ów, J. i P.S. oraz M. M.a postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego tą właśnie ostateczną decyzją. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 1934/11 sąd uznał, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania, jako właściciele nieruchomości położonej w sąsiedztwie i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji są uprawnione do żądania wznowienia postępowania. Stąd w ocenie Sądu I instancji nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że J. i M. A., J. i P. S. oraz M. M., wnioskującym o wznowienie postępowania przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W świetle wcześniejszych rozważań za przesądzoną Sąd pierwszej instancji uznał ocenę, wywiedzioną z interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i załączonej do sprawy dokumentacji, w szczególności "Kwalifikacji przedsięwzięcia", że w obszarze oddziaływania stacji bazowej t.j. w odległości 70 m od stacji bazowej znajdują się nieruchomości, na które sporna inwestycja będzie oddziaływała, wobec czego stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009r. winni być wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Są to także podmioty, na wniosek których wznowiono rzeczone postępowanie. Wspomniane opracowanie stanowiło jednoznacznie, że stacja bazowa będzie wyposażona w anteny sektorowe o wypadkowej równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) zawierającego się w przedziale 1000-2000 W, a odległość promieniowania z tych anten wynosi 70 m. Sąd wyjaśnił już w postępowaniu w sprawie II SA/Łd 1394/11, że organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym prawidłowo ustalił krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu i przyczyny wznowienia.
Jeśli z poczynionych przez Starostę ustaleń wynikało, że w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej znajduje się 14 nieruchomości, to bez wątpienia ich właściciele, użytkownicy wieczyści, czy też zarządcy nieruchomości powinni mieć zapewniony czynny udział w tym postępowaniu.
Sąd I instancji wskazał, że sąd w przytaczanym uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 1394/11 uznał, że nietrafny jest zarzut skargi "o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest art. 143 k.c., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich nieuwzględnienie jako przepisów odrębnych, na podstawie których organ dokonuje oceny obszaru oddziaływania obiektu, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania".
Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie przywołała nowej argumentacji, która mogłaby podważyć ocenę prawną uchylenia decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, jak i uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy wydania pozwolenia na budowę. Przesłankę takiego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaś, jak zostało przesądzone w wiążącej ocenie prawnej (wyrok w sprawie II SA/Łd 1394/11) obligowany jest, po wznowieniu postępowania, stosować przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu orzekania. Z tych względów "organy administracyjne zobligowane były uwzględnić obowiązujące w dacie orzekania przepisy zmienionego prawa miejscowego, w tym wypadku § 12 ust. 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K.owie Ł. nr LIII/549/10 z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K.owa Łódzkiego (Dz. Urz.
Województwa Łódzkiego z dnia 31 lipca 2010 r. Nr 224, poz. 1816)." Plan ten dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], objęta zamierzeniem inwestycyjnym wprowadza "zakaz realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej". W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, ustalenia projektu budowlanego pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ, w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie może zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić stronie pozwolenia na budowę".
Następnie Sąd I instancji wskazał, że ze względu na normę zawartą w art. 153 p.p.s.a. nie mogą też odnieść skutku zarzuty wadliwej wykładni art. 46 i 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej zawierająca zapisy planu, uczestnicy obrotu prawnego obowiązani są do jej respektowania. Zarzuty dotyczące planu pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Uznał też, że z uwagi na to, że przesłanką wyeliminowania przez Wojewodę Łódzkiego z obrotu prawnego decyzji ostatecznej była wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, która to ocena prawna spotkała się z aprobatą sądu rozpatrującego poprzednią skargę w tym postępowaniu, ponowione zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, 7 i 8 k.p.a. nie są trafne. Stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są w istocie polemiką z poglądem i oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO.
Oceny te zaś i rozważania powtarzają ocenę i poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Łd 1394/11. Już ten fakt powoduje, że nie mogły one odnieść skutku.
W skardze kasacyjnej T – Mobile Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, wcześniej zwana Polską Telefonią Cyfrową Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, a nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podczas gdy organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zastosował prawidłowych przepisów prawa materialnego; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do istoty zarzutów skargi i ich uzasadnienia przez skarżącego oraz niezamieszczenia w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu, iż zakwestionowane w skardze rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa; naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na takim zastosowaniu go przez sąd I instancji, które prowadzi do przekonania, iż zasada wynikająca z tego przepisu zwalnia sąd orzekający od własnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy; naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu zasady, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podczas gdy jej zastosowanie powinno było doprowadzić do stwierdzenia, że organ administracji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, co powodować powinno stwierdzenie jej nieważności.
Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące ustaleniem błędnego kręgu stron postępowania; art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną i niepełną interpretację polegającą na przyjęciu, iż prawo własności gruntu nie podlega przestrzennym ograniczeniom; naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich nieuwzględnienie jako przepisów odrębnych, na podstawie których organ dokonuje oceny obszaru oddziaływania obiektu, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania; naruszenie art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ta norma prawna zobowiązuje organ II instancji do dokonania czynności nadzorczych, pod kątem zgodności z art. 46 ustawy i stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w każdym czasie, przez to faktycznego dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do wymogów stawianych przez cyt. wyżej ustawę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej są w zasadzie powtórzeniem zarzutów podnoszonych w skargach do sądu wojewódzkiego, w związku z tym były one już przedmiotem oceny zarówno przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Łd1394/11 jak i przez Sąd który wydał zaskarżony wyrok. W związku z tymi zarzutami do oceny pozostawały przede wszystkim dwie kwestie, czy osoby które złożyły wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego powinny być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, oraz czy w kontekście obowiązujących przepisów art. 46 i art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Wojewoda odmawiając wydania pozwolenia na budowę mógł oprzeć się na obowiązującym w chwili wydania przez niego decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z którego zapisów wynika zakaz realizacji na terenie przeznaczonym pod planowaną inwestycję, stacji bazowej telefonii komórkowej.
Przy czym skarżąca spółka nie kwestionuje tego, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję po wznowieniu postępowania, powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej, czyli innymi słowy stosować przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu orzekania. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się także, tego że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, zarzuca jedynie, że Wojewoda nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób tego ostatniego zarzutu nie rozwinięto.
Zatem uniemożliwia to odniesienie się do tak lakonicznie sformułowanego zarzutu i czyni zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 k.p.a. nieskutecznym. W tych okolicznościach należy oprzeć się na stanie faktycznym ustalonym przez Wojewodę który został zaaprobowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie ma uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.
Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy także podkreślić, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że sprawa ta był już przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki w łodzi sygn. akt sygn. akt II SA/Łd1394/11, który to w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2012 r. w sposób jednoznaczny wypowiedział się co do niezasadności zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące ustaleniem błędnego kręgu stron postępowania; naruszenia art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną i niepełną interpretację polegającą na przyjęciu, iż prawo własności gruntu nie podlega przestrzennym ograniczeniom; naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich nieuwzględnienie jako przepisów odrębnych, na podstawie których organ dokonuje oceny obszaru oddziaływania obiektu, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania oraz zarzutu naruszenia art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ta norma prawna zobowiązuje organ II instancji do dokonania czynności nadzorczych, pod kątem zgodności z art. 46 ustawy i stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w każdym czasie, przez to faktycznego dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do wymogów stawianych przez cyt. wyżej ustawę.
Z obszernego uzasadnienia stanowiska Sądu w tym zakresie (przedstawionego częściowo wyżej) wynika po pierwsze, że osoby które wniosły o wznowienie postępowania powinny być stroną niniejszego postępowania, a po drugie, że Wojewoda był zobowiązany do zastosowania prawa z chwili orzekania w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu orzekania przez Wojewodę działka którą obejmuje decyzja Starosty Pabianickiego z dnia 20 lutego 2009 r. leżała na obszarze, na którym obowiązywał już zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K.owie Ł., nr LIII/549/10, z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K.owa Łódzkiego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 31 lipca 2010 r. Nr 224, poz. 1816). Przedmiotowa działka położona jest na obszarze dla którego § 12 ust. 6 pkt 2 ww. uchwały przewiduje - zakaz realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.
Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę, przy niezmieniony stanie faktycznym i prawnym, prawidłowo zastosował się do stanowiska Sądu. Także Sąd pierwszej instancji będąc związanym stanowiskiem zawartym we wcześniejszym wyroku, podzielając to stanowisko powielił je w zaskarżonym wyroku, uznając zaskarżoną decyzję z zgodną z prawem. Mając na względzie wcześniejsze teoretyczne wywody dotyczące art. 153 p.p.s.a. stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za jak najbardziej prawidłowe. Bowiem zasadnie uznał ten Sąd, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego powinni być stronami postępowania oraz, że w sprawie ma zastosowanie obowiązujący wówczas, co jest bezsporne, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest jednym z powszechnie obowiązujących konstytucyjnych źródeł prawa na obszarze objętym tym planem (art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP).
Na obowiązek zastosowania tego planu nie mogły mieć wpływu uregulowania zawarte w art. 46 i art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W rezultacie cytowane wyżej zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, będące powieleniem zarzutów zawartych w skargach, nie zasługują na uwzględnienie, jako że skarżąca w sposób nieuprawniony podjęła ponownie próbę polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2012 r. pomimo regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.
W przedstawionych wyżej okolicznościach nie można uznać aby Sąd Wojewódzki podzielając, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r. naruszył art. 153 p.p.s.a. Tym bardziej nie mógł też ten Sąd naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. niestwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji. Ponieważ jak wykazano już wyżej nie narusza ona prawa. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do przedstawionych wyżej zasadniczych zarzutów zawartych w skardze, co przesądziło o jej oddaleniu i czyniło zbędnym odnoszenie się do niemających wpływu na wynik sprawy pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Dlatego także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny.
Skoro Sąd prawidłowo, jak wykazano wyżej uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem, to zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.