Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cegłów w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej (pkt 3) i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 20 listopada 2014 r. P. S. wystąpił do Wójta Gminy Cegłów z wnioskiem o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 sztuk tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...]. W dniu 19 czerwca 2015 r. Wójt zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, zaś pismem z dnia 7 lipca 2015 r. zawiadomił stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, w związku ze zgłoszeniem przez Stowarzyszenie [...] żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Następnie obwieszczeniem z dnia 27 lipca 2015 r. Wójt Gminy Cegłów zawiadomił o wydaniu postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie Stowarzyszenia oraz pismem z tego samego dnia zawiadomił stronę ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 6 sierpnia 2015 r. organ powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy.
Skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Cegłów ww. postępowania złożył P. S. Zdaniem skarżącego postępowanie dowodowe zostało zakończone w dniu 19 czerwca 2015 r. i wówczas powinna zostać wydana decyzja. Tymczasem organ stosował niezasadny sposób doręczeń, czym dopuścił się przewlekłości. Nadto nie było również potrzeby wydania postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i ponownego wzywania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż materiał ten nie uległ zmianie.
Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 3 listopada 2015 r. Wójt Gminy Cegłów wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dzień 3 grudnia 2014 r. należy przyjąć za datę wszczęcia postępowania. Nadto z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie podejmował szereg czynności, zaś decyzję kończącą sprawę wydał w dniu [...] września 2015 r. Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. 3 grudnia 2014 r. do czasu wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres 9 miesięcy. Wskazując na zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz terminy do załatwienia sprawy (art. 35 – art. 36 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości, bowiem działania podejmowane przez organ naruszały nakaz sprawnego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, dłuższy niż przewidziany kodeksowo okres prowadzenia postępowania, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało charakteru rażącego. Jak zaznaczył Sąd, każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady jego prowadzenia wskazane w K.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a.), nie każda jednak przewlekłość stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd przyznał, że organ podejmował szereg czynności, a naruszenie terminów kodeksowych – przy uwzględnieniu charakteru sprawy oraz udziału w niej czynnika społecznego – nie było tak znaczne, aby uznać je za rażące. Tym bardziej, że organ dokonywał czynności sygnalizacyjnych, informując strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz wskazując przyczyny tego opóźnienia.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 200 tej ustawy orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Cegłów, zaskarżając go w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zgromadzonych dowodów w sprawie, brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi oraz odpowiedzi na skargę, co doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego;
- 2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie Wójt Gminy Cegłów dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że podejmował on wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz że były to działania podejmowane szybko i efektywnie;
- 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poszczególnych czynności podejmowanych przez Wójta Gminy Cegłów w postępowaniu administracyjnym niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz czynności mających na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacji, Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. S., wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, że przepis ten wymienia elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku sądowego, a które zawiera uzasadnienie skarżonego wyroku, w tym przedstawienie stanowisk stron, podanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym wystarczające dla uznania skuteczności tego zarzutu brak odniesienia się przez Sąd do wszystkich twierdzeń stron postępowania.
Przypomnieć należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu postępowania, koniecznym jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy tym naruszeniem, a jego oddziaływaniem na wynik sprawy ("jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" – art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a co wymaga od strony skarżącej kasacyjnie przedstawienia stosownych wywodów. Tymczasem we wniesionej kasacji nie wykazano ani konkretnie, do których zarzutów "skargi, odpowiedzi na skargę" nie odniósł się Sąd, ani nie poczyniono prób wykazania istnienia tego związku.
Podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ prowadzący postępowanie naruszył nakaz sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, o czym świadczy dziewięciomiesięczny termin rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji, który z pewnością nie może zostać uznać za rozsądny termin załatwienia sprawy. Stanowi on bowiem o wielokrotnym przekroczeniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy i został przyjęty jako główny wyznacznik stwierdzonej przewlekłości postępowania. To z kolei prowadziło do wniosku, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. Okoliczności takie, jak przedmiot i charakter niniejszego postępowania oraz starania organu w zapewnieniu w nim udziału wszystkich jego uczestników zostało ocenione przy kwalifikacji charakteru stwierdzonej przewlekłości, która ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej niniejszy środek zaskarżenia (art. 134 § 2 P.p.s.a.) nie podlegała ocenie kasacyjnej.
Z przyczyn wskazanych powyżej, nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 149 § 3 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).