Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku rozpoznania skargi M. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce o nr ewid. gr. [...] położonej w B. przez M. S..
Organ wskazał, że sprawa została wszczęta wskutek pisma M. K., który twierdził, że na działce nr [...] stanowiącej własność M. S. znajduje się samowolnie wybudowany zbiornik na nieczystości płynne, w odległości 2 m od granicy działki, po północnej stronie budynku mieszkalnego. W dniu [...] grudnia 2006 r. przeprowadzono rozprawę połączoną z oględzinami przedmiotowej działki, które nie wykazały istnienia zbiornika w miejscach wskazanych przez M. K.. Organ stwierdził, że w sytuacji nie stwierdzenia istnienia obiektu budowlanego, dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu [...] stycznia 2007 roku M. K., wnosząc o jej uchylenie i nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej na działce M. S.. Zarzucił, że zbiornik na nieczystości płynne istnieje na głębokości 70 cm, a w dniu kontroli został zamaskowany ziemią. Wykonujący kontrolę niechętnie wykonali dwa wykopy głębokości ok. 30 cm, zatem nie mogli ujawnić istnienia zbiornika. Nieczystości ze zbiornika przenikają do gleby i wód gruntowych. Zbiornik znajduje się w odległości 2 m. od granicy działki, a studnia odwołującego – w odległości 30 m. od zbiornika, co powoduje, że odwołujący obawia się zatrucia wody w jego studni.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją [...] lutego 2007 roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że rozpatrując odwołanie oparł się na materiałach zebranych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, bowiem nie stwierdzono istnienia bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] w B.. Organ stwierdził też, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2006 roku nr [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], która potwierdza, że nie ma tam zbiornika na nieczystości ciekłe.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K. zarzucając nie rozstrzygnięcie przez organ istoty sprawy. W ocenie skarżącego należało dokonać ponownych oględzin, bowiem zbiornik na nieczystości istnieje na głębokości około 70 cm. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, że skoro oględziny działki nr [...] w B. nie wykazały istnienia takiego zbiornika, to należało uznać postępowanie za bezprzedmiotowe.
Zdaniem Sądu I instancji zgodnie z przepisami k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy, a z zasady dwuinstancyjności, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W przedmiotowej sprawie, M. K. zarzucił w odwołaniu, że zbiornik na nieczystości płynne na działce nr [...] znajduje się na głębokości około 70 cm. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, rozpatrując sprawę na tle dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji. Takie postępowanie organu odwoławczego jest niezgodne z przytoczonymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również na protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2006 roku, w której uczestniczyły obie strony sporu – M. K. i M. S., a w charakterze świadków przesłuchano T. K. i M. F.. T. K. zeznała, że 3 betony są częściowo zasypane. M. F., podobnie, jak M. S. zeznali, że dwa betony zostały zbite, a reszta zasypana. Zeznania te w ocenie Sądu dowodzą, że na przedmiotowej działce prowadzonej były roboty ziemne.
Skoro organ I instancji nie wyjaśnił tej okoliczności, organ odwoławczy winien przeprowadzić dowód w tym zakresie, zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 136, zwłaszcza, że domagał się tego M. K. w odwołaniu. Kserokopia decyzji o warunkach zabudowy działki [...], ustalająca warunki dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest wystarczającym dowodem na nie istnienie zbiornika na nieczystości ciekłe. Decyzja dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, podczas, gdy wniosek M. K. dotyczy sposobu odprowadzania nieczystości płynnych z istniejącego budynku.
Skarżący zarzucił, że zbiornik usytuowany jest na głębokości 70 cm, jest więc oczywiste, że dokonanie płytszego otworu minęło się z celem. Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w postępowaniu ponownym organ winien przeprowadzić dowód na okoliczność sposobu odprowadzania nieczystości płynnych z budynku mieszkalnego położonego na działce [...] w B., a w szczególności dokonać sprawdzenia, czy w miejscach wskazanych przez skarżącego usytuowane są zbiorniki na nieczystości. Zależnie od wyniku tych ustaleń, organ winien podjąć decyzję w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania i to:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 kpa polegający na tym, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę na podstawie skargi, a nie wziął pod uwagę całokształtu akt sprawy
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 136 kpa oraz 7 i 15 kpa poprzez uznanie na podstawie akt sprawy, że stan faktyczny sprawy samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce o nr ewid. gruntu [...] wymagał postępowania, o którym mowa w art. 136 kpa
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 136 kpa oraz 7 i 15 kpa poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki wymagał postępowania, o którym mowa w art. 136 kpa a jego nieprzeprowadzenie skutkowało w postępowaniu odwoławczym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszeniu prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie prawnej wskazanej w treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a wskazuje na konieczność odniesienia się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego wyroku i ustalenia czy i jakie normy prawne zostały naruszone przy wydawaniu wyroku przez Sąd I instancji oraz czy naruszenie tych norm miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego wskazywała, że powodem umorzenia było to iż w czasie wizji nie stwierdzono aby taki zbiornik na nieruchomości istniał.
Zarzut powołany w odwołaniu od tej decyzji, który wskazuje na uchybienie w postaci niedokładnego ustalenia istnienia zbiornika stawia przed organem odwoławczym obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy.
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że poza ewentualnym sprawdzeniem czy obiekt nie funkcjonuje na większej głębokości – organ odwoławczy nie wyjaśnił w ogóle kontrolując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w jaki sposób ścieki z istniejącego budynku są odprowadzane. Trudno bowiem przyjąć za wiarygodny materiał zdjęciowy wskazujący na brak armatury w pomieszczeniach sanitarnych jako dowód, że w budynku zamieszkałym nie ma ścieków.
Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania wskazanym w skardze kasacyjnej, a mianowicie art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 105 § 1 K.p.a, 133 P.p.s.a w związku z art. 136 K.p.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 136 K.p.a oraz 7, 15 K.p.a.
Skoro uchybienie decyzji następuje w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, nie znaczy to, że Sąd I instancji uznaje, że naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy ma wpływ na wynik sprawy, gdyż wystarczającym powodem orzeczenia Sądu jest uznanie, że uchybienie przepisom postępowania przez organy rozstrzygające sprawę mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym zakresie trafnie Sąd I instancji wskazuje, że nie wyjaśniono w trakcie wizji czy faktycznie zbiornik na nieczystości zlikwidowano, czy też znajduje się na większej głębokości. A niewątpliwie sprawa przedstawiałaby się zgoła inaczej gdyby organy wyjaśniły w jaki sposób odprowadzane są ścieki z istniejącego budynku. W tym zakresie organ odwoławczy bądź stosuje art. 136 K.p.a bądź uznaje, że konwalidacja orzeczenia pierwszoinstancyjnego nie jest możliwa i orzeka w ramach art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.
/-/G. Radzicka /-/J. Bujko /-/W. Kisiel
MZ