Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 95/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Białystok (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku, orzekając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową:
- I. udzielił Zarządowi Dróg i Inwestycji Miejskich zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy D. – drogi gminnej w Białymstoku (w zakresie szczegółowo określonym w decyzji oraz na działkach w tej decyzji wymienionych) oraz polegającej na budowie poza pasem drogowym sieci wodociągowej (działki nr [...],[...],[...]) i kanalizacji sanitarnej (działka nr [...]). Wskazał, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zlokalizowana i nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;
- II. zatwierdził podział kilkunastu szczegółowo wymienionych w decyzji nieruchomości określając, które z nich przeznaczone są pod inwestycję i do wykupu;
- III. zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji i wskazał obszar jej oddziaływania jako:
- a) działki, na których zlokalizowano inwestycję: [...] - w obrębie 2;
- b) działki poza pasem drogowym (czasowe zajęcie terenu): [...] - w obrębie 2;
- c) działki przyległe do inwestycji: [...] – w obrębie 2;
- IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny (wysoki poziom wód gruntowych powodujący podtapianie terenów objętych inwestycją i wpływający na pogorszenie nawierzchni dróg gruntowych czyni je całkowicie nieprzejezdnymi).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ocenił, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki są zgodne z obowiązującymi przepisami. Prezydent Miasta Białystok wskazał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i zastrzeżeń zawiadomiono wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, a pozostałe strony zawiadomiono drogą obwieszczeń w Urzędzie Miejskim w Białymstoku, na stronie internetowej BIP Urzędu, na terenie lokalizacji wnioskowanej inwestycji i w prasie lokalnej. Pisma w trakcie postępowania złożyli M. M. i M. J. zarzucając m.in. błędne rozwiązania projektowe oraz naruszenie prawa własności. Odnosząc się do tych zarzutów organ wskazał, że nie ma uprawnień do korygowania trasy inwestycji zaproponowanej przez inwestora i wyłączenia z jej przebiegu działek, nawet jeśli wnoszą o to strony postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. M., A. M. oraz M. J. M. M. i A. M. w pismach o identycznej treści zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W ocenie M. i A. M., inwestycja nie powinna być realizowana, bowiem teren pod nią przeznaczony nie jest dostatecznie szeroki.
Nadto nieprawidłowo wyznaczono położenie istniejącego kolektora sanitarnego na terenie inwestycji, a tym samym nieprawidłowo określono przebieg granicy działki nr [...], której są współwłaścicielami, sąsiadującej bezpośrednio z drogą. W ocenie skarżących dokumentacja projektowa została opracowana na dokumentach, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, a organ I instancji zaniechał zebrania wyczerpującego materiału dowodowego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Podlaski wstrzymał z urzędu natychmiastowe wykonanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji – stwierdzając brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, brak szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, z projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, s. 87 projektu budowlanego) wynika, że na wysokości działki nr [...] szerokość projektowanego pasa drogowego wynosi 10,00 m i brak jest w tym obszarze przejęcia nieruchomości pod projektowany pas drogowy. Po dokonaniu na projekcie zagospodarowania terenu pomiaru szerokości pasa drogowego stwierdził, że nie zgadza się ona z odczytanym ze skalówki wymiarem, który wyniósł około 9,00 m. Tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.
Nr 43, poz. 430 ze zm.), szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. Przyjęcie mniejszych szerokości ulicy dopuszczalne jest pod warunkiem przeprowadzenia analizy, której brak jest w aktach sprawy, podobnie jak brak w części opisowej projektu wskazania szerokości projektowanego pasa drogowego. Jedynie w załączonych do wniosku o wydanie decyzji uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych wskazano, że z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia (słupy energetyczne, gazociąg, wodociąg) oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy D. trasę dostosowano do istniejącego pasa drogowego poszerzając ją do szerokości 14,00 m. Wyjaśniono tam także, że warunki terenowe narzuciły przyjęcie takiego wariantu przebiegu projektowanej trasy i że intencją projektanta było, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika natomiast, zdaniem Wojewody, aby organ I instancji sprawdził trafność zastrzeżeń M. M. co do zawężenia pasa drogowego.
Z innych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego Wojewoda wskazał m.in. na niewyjaśnienie kwestii rozbiórki wodociągu wraz z przyłączem wody do budynku nr [...] na działce nr [...], niewyjaśnienie kwestii likwidacji na działce [...] kanalizacji sanitarnej, niewyjaśnienie sprzeczności zawartych w informacjach Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. co do występowania na terenie inwestycji zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, brak określenia zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr [...],[...],[...] w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki nr [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej, niewyjaśnienie kwestii odprowadzania ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda wskazał, że nie było obowiązku projektowania w zezwoleniu większej ilości zjazdów, bowiem zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa istniejącego zjazdu należy w przypadku budowy lub modernizacji drogi do zarządcy drogi, a w pozostałych przypadkach do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi.
Odnośnie do zarzutów dotyczących odwodnienia organ wskazał, że zaprojektowano je zgodnie z warunkami Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 2012 r. Na wykonanie drenażu uzyskano ostateczną decyzję wodnoprawną z dnia [...] maja 2013 r. Jednak organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić zasadność zarzutów dotyczących zalewana wodą opadową z projektowanej jezdni działki odwołujących się z uwagi na zmniejszenie powierzchni chłonnej rowu odwadniającego w związku z budową w przyszłości kolejnych zjazdów do planowanej zabudowy szeregowej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Białystok, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 77 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 217/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podał, że poza ustaleniem kręgu stron postępowania, organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia we własnym zakresie zasadności wszystkich podnoszonych zarzutów. Nie odniósł się do treści pisma Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich w Białymstoku z dnia [...] października 2014 r. przedstawiającego uzasadnienie wnioskodawcy dla przyjętej szerokości pasa drogowego. Podważył wiarygodność dowodu z dokumentu, jakim jest mapa zagospodarowania terenu, czynnością faktyczną w postaci odczytu wymiaru szerokości drogi przy użyciu skalówki. Pominął okoliczność, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, sporządzana jest na aktualnym podkładzie geodezyjnym, co oznacza, że musi być objęta domniemaniem spełnienia standardów technicznych geodezyjno – kartograficznych stosownie do treści art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) i gwarancją aktualności na datę przyjęcia tej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego elementów mapy istniejących w terenie, a wymienionych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.).
Sąd stwierdził, iż zanegowanie treści mapy dla celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odczytu pomiaru za pomocą linijki (skalówki) jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego.
Zdaniem Sądu, wytknięte przez organ odwoławczy niejasności projektu budowlanego były możliwe do wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego, a także stwierdził, że ocena rozwiązań projektowych musiała respektować wolę zarządcy drogi (inwestora), którego wnioskiem jest związany organ orzekający o zasadach realizacji inwestycji drogowej. Organ decyzyjny obowiązany jest do dokonania prawnej oceny całości przedsięwzięcia i dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Przy braku postawienia organowi I instancji zarzutu zatwierdzenia projektu budowlanego niekompletnego oraz jednoczesnego braku uzasadnionego wytknięcia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu narusza konkretne przepisy odrębne (do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a które stanowią wzorce kontroli zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu), wytykane uchybienia wymagały pogłębionej analizy własnej materiału dowodowego i podjęcia starań w kierunku wyjaśnienia czy usunięcia wątpliwości odczytu woli wnioskodawcy.
Pogłębiona analiza materiału dowodowego pozwoliłaby organowi II instancji dostrzec podniesiony w skardze brak sprzeczności informacji w zakresie konserwatorskiej ochrony terenu inwestycji oraz brak potrzeby decyzyjnego zezwolenia wnioskodawcy na korzystanie z nieruchomości stanowiących własność Gminy Białystok, a stanowiących pas drogowy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego kasacyjnie możliwości obrony jego praw. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił liczne naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kodeksu postępowania administracyjnego, a także prawa budowlanego i specustawy drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2167/15 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż przyczyny, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, są szersze niż te, których zasadność podważył Sąd I instancji stwierdzając, że mogły zostać one wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu II instancji, projekt zagospodarowania terenu nie jest klasycznym dowodem z dokumentu, ale elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ocenia zatem jego mocy dowodowej – jak twierdził Sąd I instancji – ale prawidłowość sporządzenia wymaganego prawem opracowania jako elementu dokumentacji projektowej. Wprawdzie organ odwoławczy nie był uprawniony do negowania treści mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego odczytem pomiaru za pomocą linijki (skalówki), jednak nie była to jedyna przyczyna, dla której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda wskazywał także, że nie została dostatecznie wyjaśniona szerokość projektowanej drogi i budzi ona wątpliwości w świetle sporządzonej w sprawie dokumentacji oraz ewentualnie spełnienia obowiązku wykonania analizy z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Co do zakwestionowania samej mapy organ odwoławczy nakazał jedynie zbadanie jej w świetle argumentów strony odwołującej się. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że poza zakresem kontroli Sądu I instancji pozostawały takie zagadnienia zgłoszone przez organ odwoławczy jak kwestia rozbiórki wodociągu, brak wskazania budowy nowego przyłącza wodociągu do nieruchomości nr [...] (przed podziałem), likwidacja na nieruchomości nr [...] kanalizacji sanitarnej, czasowego zajęcia niektórych nieruchomości, odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej, połączenia sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią i ewentualnej budowy nowej sieci.
Powyższe kwestie, pomimo, iż wymienione jako dotknięte uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i stanowiące przyczynę wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie były w ogóle przedmiotem badania Sądu I instancji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo zasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 95/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo, zdaniem Sądu, stwierdzono, że organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, co spowodowało naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie.
W ocenie Sądu, Wojewoda Podlaski trafnie dostrzegł, że szerokość projektowanego pasa drogowego na wysokości działki o nr ewid. [...] oraz innych działek przyległych do ww. działki, wskazana przez projektanta na rysunku projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, str. 87 projektu budowlanego) wynosząca 10 m, jest sprzeczna z dokonanym skalówką w tym miejscu rzeczywistym wymiarem, który wyniósł ok. 9 m. Tym samym naruszony został przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. Sąd nie zgodził się z autorem skargi jakoby w niniejszej sprawie spełniono wymóg § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, dotyczący przeprowadzenia analizy, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji przyjęcia mniejszych szerokości ulicy w liniach rozgraniczających niż dopuszczalne w myśl § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia, albowiem – jak trafnie zauważył organ II instancji – w aktach sprawy brak jest takowej analizy.
Sąd wskazał, iż rzeczonej analizy próżno też szukać w załączonych przez Inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych, jak również w pismach Inwestora z dnia [...] i [...] października 2014 r. W wymienionych dokumentach brak jest bowiem przeprowadzenia analizy obejmującej wzajemne rozmieszczenie elementów ulicy oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.
Nie można też pominąć faktu, że sam skarżący wskazując w skardze na wypełnienie wymogu § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskazał jednocześnie na sprzeczność przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, na którym projektant na wysokości nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] podał szerokość pasa drogowego wynoszącą 10,00 m, czyli zgodną z § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia.
Za trafne Sąd uznał zobowiązanie organu I instancji do wyjaśnienia likwidacji na nieruchomości o nr ewid. [...] kanalizacji sanitarnej oraz odprowadzenia ścieków zbudowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] z uwagi na konieczność przedstawienia kompleksowego zamierzenia budowlanego, jak również z potrzeby zachowania higieny i zdrowia ludzi.
Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego jakoby organ odwoławczy nie miał uprawnień do żądania wyjaśnienia rozbiórki przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] na nieruchomości o nr ewid. przed podziałem [...] oraz do budynku nr [...] na nieruchomości o nr ewid. [...].
W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że nie istnieje konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji sprzeczności informacji zawartych w piśmie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. oraz wydanej przez niego opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r. W obu wskazanych pismach odmiennie określono występowanie na przedmiotowym terenie zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, a co za tym idzie konieczność uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na tym terenie.
Sąd ponownie rozpatrując sprawę nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że nie zachodziła potrzeba określenia w decyzji organu I instancji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości o nr ewid.: [...],[...],[...] w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki o nr ewid. [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej. Wskazane roboty wychodzą ewidentnie poza projektowany pas drogowy, zatem konieczne było czasowe zajęcie ww. nieruchomości w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wyrokowi z dnia 23 marca 2016 r. zarzucił naruszenie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowo zasadności sporządzenia analizy, o której mówi § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. oraz na nieustosunkowaniu się w nim do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 29 prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu poczynionych przez organy obu instancji ustaleń dotyczących zastosowania § 7 ust. 1 "oraz ust." rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.;
- - art. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji, to jest budowy ul. D. wraz z budową urządzeń odwodnienia powierzchniowego, znajdują zastosowanie przepisy specustawy drogowej, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do części gruntów, na których chce realizować przedmiotową inwestycję;
- - art. 56 p.p.s.a. w zw z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niezawieszenie postępowania z urzędu, pomimo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Hajnowskiego w dniu [...] maja 2013 r. znak: [...], które to pozwolenie jest obarczone takim samym błędem nieważności, jak zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku;
- - art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegające na naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi a mianowicie § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze związanie zarówno organów, jak i sądów administracyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2167/15, a także fakt, że oddalając skargę Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 95/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za prawidłową decyzję wydaną w wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego m.in. przez skarżącego kasacyjnie M. M. Powyższą decyzją organ odwoławczy, dostrzegając szereg uchybień w postępowaniu organu I instancji, uchylił decyzję tego organu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tak więc przedmiotowa sprawa ma zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Zachodzi zatem sytuacja zbieżna z oczekiwanym przez skarżącego rezultatem zawartym w "ewentualnym" wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie zaakceptował "poczynionych przez organy obu instancji ustaleń dotyczących zastosowania § 7 ust. 1 oraz ust. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.", bowiem stwierdził, że kwestie wynikające z § 7 tego rozporządzenia nie zostały należycie wyjaśnione i między innymi dlatego Wojewoda Podlaski słusznie uchylił decyzję organu I instancji. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 7 ust. 1, 2 i 3 cytowanego wyżej rozporządzenia nie są zatem uzasadnione.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych szczegółowo wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 29 prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, art. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, podkreślić wypada, że skoro zaskarżonym wyrokiem pozostawiono w obrocie prawnym decyzję kasacyjną, to problematyka związana z tymi przepisami, tak jak i wszelkie wątpliwości stron, będą przedmiotem rozważań organu administracyjnego ponownie rozpatrującego przedmiotową sprawę w jej całokształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku zatem nie mógł naruszyć przywołanych przepisów, gdyż zaskarżony wyrok nie przesądzał, jakie konkretnie uregulowania prawa materialnego winny mieć zastosowanie. Przeciwnie, nakazał wspomniane kwestie należycie wyjaśnić.
Mając na uwadze kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie miał podstaw do zawieszania postępowania. Rozstrzygnięcie Sądu nie było bowiem w tej konkretnej sytuacji uzależnione od wyników innych postępowań. Wyniki takie mogą ewentualnie mieć znaczenie w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, ale na tym etapie postępowania nie można tego jednoznacznie przesądzić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku nie naruszył wskazywanych wyżej przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. oraz art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zauważyć wypada, że przytaczając wskazane wyżej podstawy kasacyjne nie wykazano, na czym polegać miało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, skoro zaskarżony wyrok nie przesądzał zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego. Nie wykazano też możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na wydaną w wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego m.in. przez skarżącego kasacyjnie decyzję Wojewody Podlaskiego, uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.