Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 97/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej spółka albo skarżąca) na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Prezydent Miasta Białegostoku (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. S.K.A. [...] w B. (obecnie [...] Sp. z o.o. Sp.k.) pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z doziemnymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, gruntowym powietrznym wymiennikiem ciepła, zagospodarowaniem terenu, parkingami, dwoma pylonami reklamowymi oraz zjazdem i chodnikiem w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...]) oraz pozwolenia na rozbiórkę doziemnych instalacji: kanalizacji sanitarnej i elektrycznej oraz dwóch zbiorników szczelnych, na działkach o nr ewid. gr.: [...],[...],[...] i części działki [...] (obręb [...]) przy ul. [...] i ul. [...] w B. Podaniem z dnia 15 lipca 2015 r. [...] Sp. z o.o. w J. (obecnie [...] Sp. z o.o., dalej wnioskodawczyni albo odwołująca) zwróciła się do Prezydenta o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego.
Jako przesłankę wznowienia wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) podając, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz oświadczyła, że o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 8 lipca 2015 r. z tablicy informacyjnej na terenie budowy. W podaniu o wznowienie postępowania Spółka wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, że jest właścicielem działek o nr [...],[...] i [...] (bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją), a nowa lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działkę inwestycyjną wymusza zmianę organizacji ruchu i może wpłynąć na zmianę skomunikowania należącej do niej nieruchomości z ul. [...].
Prezydent postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. Następnie Prezydent decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r., stwierdzając, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, należącej do wnioskodawczyni. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także potencjalna możliwość naruszenia jej interesu prawnego. Kwestionowane pozwolenie na budowę nie obejmowało zjazdu z ul. [...], a na zjazd z ulicy [...] będący przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę, inwestor posiada decyzję zarządcy drogi o ustaleniu lokalizacji tego zjazdu. Organ I instancji zaznaczył jednocześnie, że nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń będących przedmiotem orzeczeń wydanych przez zarządcę drogi, odpowiedzialnego za bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Odwołanie od tej decyzji złożyła wnioskodawczyni zarzucając organowi I instancji, że nieprawidłowo odmówił Spółce przymiotu strony postępowania, bowiem lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działkę inwestycyjną nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wymaganej widoczności. Zdaniem wnioskodawczyni, usytuowanie zjazdu w pobliżu 9 miejsc postojowych użytkowanych przez klientów obiektu handlowego daje jej interes prawny w utrzymaniu bezpieczeństwa ich użytkowania, co wiąże się z bezpieczeństwem ruchu na ul. [...][...]. Wnioskodawczyni podniosła też, że w razie niezapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa może ona ponosić odpowiedzialność np. odszkodowawczą wobec użytkowników tych miejsc postojowych.
Wojewoda podzielił argumentację odwołania i decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] października 2015 r. w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawczynię podstawy wznowienia organ wyjaśnił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.). Ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia. W rozpatrywanej sprawie uzasadnionym interesem oraz indywidualną cechą inwestycji wskazującą na ewentualną możliwość przyznania odwołującej legitymacji strony postępowania, jest zdaniem Wojewody układ komunikacyjny na nieruchomości inwestycyjnej wraz ze zjazdem z ul. [...].
W sprawie istnieje bowiem możliwość, że lokalizacja zjazdu publicznego może wpływać na bezpieczeństwo korzystania z istniejących miejsc postojowych w części na działce skarżącej Spółki i w części w pasie drogowym ul. [...].
W skardze do WSA na powyższą decyzję, spółka zarzuciła jej naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany decyzji.
Uzasadniając wskazany wyrok, sąd I instancji uznał, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę w decyzji z [...] grudnia 2015 r. zasługuje na aprobatę. Status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, weryfikowany jest zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud. Zdaniem WSA, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b. i przepisów odrębnych. Wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.
W sprawie niniejszej Wojewoda zasadnie stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Sam bowiem fakt legitymowania się przez inwestora zezwoleniem na lokalizację i realizację zjazdu z ul. [...] nie oznacza automatycznie, jak słusznie zauważył organ II instancji, że zarządca drogi rzeczywiście dokonał oceny całego zagospodarowania terenu w kontekście zjazdu i terenów sąsiednich, w tym kwestię bezpieczeństwa korzystania z istniejących miejsc postojowych w części na działce wnioskodawczyni i w części w pasie drogowym ul. [...]. Ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego, czy uzgodnienie projektu budowlanego przez zarządcę drogi, nie zwalnia organu z obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud., czyli sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę powinien zatem sprawdzić, czy wnioskowany zjazd został zaprojektowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zagospodarowania terenu inwestycyjnego. Tym bardziej, że w postępowaniu, którego wznowienia domaga się wnioskodawczyni zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu zawarł uwagę, że zjazd należy zaprojektować zgodnie z wymaganiami m.in. § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), który odsyła do § 113 ust. 7, regulującego m.in. kwestie sytuowania wjazdu na drogę z uwagi na wymaganą widoczność, która przekłada się na bezpieczeństwo drogowe. Powyższa uwaga zarządcy drogi, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, stanowi zalecenie skierowane do inwestora, a sprawdzenie jej wykonania następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na względzie za bezzasadny należało uznać zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud.
Wojewoda zasadnie zarzucił organowi I instancji niekonsekwencję przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu i przyznaniu legitymacji strony właścicielom nieruchomości sąsiednich. W kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja może stwarzać uciążliwości zwiększonego ruchu wzdłuż działek sąsiednich o nr [...] i [...], w związku z lokalizacją projektowanych dojazdów i parkingów w zbliżeniu do granic nieruchomości. Organ przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu pominął fakt, że podobna sytuacja dotyczy nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją z drugiej strony, tj. nieruchomości wnioskodawczyni. W tych okolicznościach, Wojewoda zasadnie uznał, że zlokalizowanie zjazdu publicznego w odległości 2,2 m od granicy nieruchomości oraz fakt istniejących 9 miejsc postojowych w części na nieruchomości wnioskodawczyni, w części w pasie drogowym, z których korzystają klienci obiektu handlowego wnioskodawczyni, może wskazywać, że posiada ona interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W skardze kasacyjnej z dnia 10 maja 2016 r. [...] Sp. z o.o. sp.k. zaskarżyła w całości wyrok z dnia 22 marca 2016 r. zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez błędną wykładnię i uznanie, iż [...] sp. z o.o. w J. może być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie oddziałuje na nieruchomości spółki. Stwierdzenie natomiast, iż zlokalizowanie zjazdu publicznego z działek inwestycyjnych na drogę publiczną - ul. [...] w odległości 2.2 m od granicy nieruchomości oraz fakt istniejących 9 miejsc postojowych, w części na nieruchomości [...], w części w pasie drogowym, z których korzystają klienci obiektu handlowego [...] i w związku z tym lokalizacja zjazdu do obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę jest nie do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem pasa drogowego oraz funkcjonującą tam organizacją ruchu, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Lokalizacja zjazdu następuje po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, wydanego w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych, i to zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w ust. 1 tego przepisu został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, zaś obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (...). Nie ma natomiast uprawnień do oceny wspomnianego przez wnioskującego o wznowienie sposobu zagospodarowania pasa drogowego oraz istniejącej organizacji ruchu, a skoro tak, to wszelkie ewentualne naruszenia tego rodzaju nie mogą odnieść swego skutku w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, bo nie są one przedmiotem tego postępowania. Podkreślenia wymaga fakt, że same miejsca parkingowe są usytuowane znacznie dalej niż na granicy nieruchomości [...] (około 7,5 m od zjazdu skarżącej), zatem dalej niż jakby się mogło wydawać, wskazywane 2,2 m, z którego Sąd wywodzi słuszność uzasadnienia Wojewody co do posiadania intersu prawnego do bycia stroną postępowania;
- - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy wnioskodawca we wniosku o wznowienie ograniczył się jedynie do przekonania o istnieniu ewentualnych naruszeń, które nie zostały uprawdopodobnione tym bardziej że w stosunku do nieruchomości wnioskującej decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami pr.bud., jak i innymi ustawami. Podkreślić wymaga, że podstawą do przyznania (legitymacji procesowej do bycia stroną jest wykazanie wyłącznie interesu prawnego, a więc interesu opartego o normy materialno-techniczne, nie zaś interesu faktycznego. Nadto, wnioskująca o wznowienie Spółka nie powoływała się na własny interes prawny, ale na obiektywne ewentualne naruszenie porządku prawnego, bowiem wskazane naruszenie bezpieczeństwa na drodze publicznej z pewnością stanowią własnego interesu prawnego Wnioskującej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie pomimo, iż istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a.,
- - art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, iż wady zaskarżonej decyzji organu II instancji w pełni uzasadniają jej uchylenie,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż zakres i rodzaj uchybień organu I instancji stwierdzonych przez organ odwoławczy uzasadniał przyjęcie, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez wnikliwej analizy ich zasadności, celowości i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i nierozpatrzenie merytoryczne sprawy, co jest z zasady obowiązkiem organu II instancji, w sytuacji gdy organ I instancji wyjaśnił w decyzji kwestię usytuowania wjazdu na drogę, zatem wskazany do wyjaśnienia zakres sprawy pozostaje bez wpływu na ustalenie legitymacji procesowej wnioskodawcy w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a podnoszone argumenty mające świadczyć o interesie prawnym dotyczące wpływu przedmiotowej inwestycji, wynikają z subiektywnego przekonania o jego naruszeniu, a nie z naruszenia konkretnych norm prawnych, co miało istotny wpływ na treść skarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawczyni wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zamieszczone w skardze kasacyjnej podstawy nie okazały się wszakże zasadne.
Przy dokonywaniu kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku z dnia 22 mara 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez WSA, przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań.
Jak stanowi o tym art. 3 pkt 20 pr.bud., pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Jak wskazano w doktrynie, art. 3 pkt 20 pr.bud. obejmuje swoim zasięgiem wszelkie przepisy, które "wymuszają" jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 21). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji wyjaśnił, że oddziaływanie inwestycji spółki na nieruchomości należącej do wnioskodawczyni wynika z planowanego układu komunikacyjnego na nieruchomości inwestycyjnej wraz ze zjazdem z ul. [...]. W dalszej części swoich rozważań WSA wskazał precyzyjnie, że interes prawny wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wynika z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.
Nr 43, poz. 430 ze zm.), który odsyła do § 113 ust. 7, regulującego m.in. kwestie sytuowania wjazdu na drogę z uwagi na wymaganą widoczność, która przekłada się na bezpieczeństwo drogowe. Uzgodnienie projektu budowlanego przez zarządcę drogi nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku o którym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud., polegającego na sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także pogląd sądu I instancji wyrażony na tle wykładni art. 28 ust. 2 pr.bud., że dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego wystarczy potencjalne oddziaływanie na nieruchomość wnioskodawczyni, zawierające się w granicach obowiązującej regulacji prawnej. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (zob. też A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2016, s. 283). Z tej perspektywy za niezasadne należało ocenić zarzuty skarżącej kasacyjnie, która starała się wykazać brak istnienia jakiejkolwiek łączności pomiędzy zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a następczym w stosunku do niego postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Raz jeszcze należy w tym miejscu podkreślić, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud., zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu nie jest prawnie indyferentne z punktu widzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest lektura pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2014 r., w którym Prezydent odniósł się wprost do tych wymagań.
Na uwzględnienie nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które stanowią jedynie o procesowej podstawie rozstrzygnięcia sądu I instancji. Same w sobie, bez powiązania ich z innymi regulacjami k.p.a. albo p.p.s.a. nie obrazują one rzeczywistego naruszenia przepisów, których miałby dopuścić się WSA. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie sąd I instancji orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.