Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 221/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związku [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 1 października 2012 r., po uprzednim wezwaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa, Związek [...] wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nierozpoznaniu w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 1998 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r., poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że okoliczności sprawy, nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy przez okres 22 miesięcy, tj. od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r. Okolicznością taką w świetle art. 35 § 5 K.p.a. nie może być konieczność rozpatrzenia wniosków kilku organizacji społecznych o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w tym wniosku skarżącego, czy też konieczność odniesienia się do kilku pism składanych przez uczestników postępowania na prawach strony. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, organ administracji publicznej rozpoznając sprawę uchybił zawartemu w art. 12 K.p.a. wymogowi szybkiego załatwienia sprawy, jak też załatwienia jej bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.).
Skarżący podniósł także, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie informował uczestników na prawach strony, w tym również skarżącego, o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Organ administracji nie informował także stron postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, czy też o nowym ostatecznym terminie jej merytorycznego czy też formalnego załatwienia. Powyższe spowodowało, że organ administracji publicznej uchybił także ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że długotrwałe rozpoznawanie sprawy wynikało z konieczności rozstrzygnięcia wniosków organizacji społecznych o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, tj.: Stowarzyszenia [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]); Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); Związku [...] (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); Związku [...] (postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]).
Ponadto na czas rozpoznawania sprawy wpływ miały również składane przez organizacje społeczne pisma przedstawiające ich stanowiska w sprawie oraz konieczność ustosunkowania się do tych pism wnioskodawcy - Stowarzyszenia [...]. Dalej organ wskazał, że dopiero po zakończeniu wszystkich postępowań dotyczących dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu mógł zakończyć rozpatrywanie wniosku Stowarzyszenia [...], dlatego też pismem z dnia 9 listopada 2012 r., stosownie do art. 10 K.p.a., poinformował wnioskodawcę oraz pozostałych uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie tym wskazał również, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana najpóźniej do końca listopada 2012 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu.
Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Jednak aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez sąd.
Tymczasem, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynikało, że Stowarzyszenie [...] w dniu 19 listopada 2012 r. wniosło o zawieszenie postępowania. Natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając powyższy wniosek postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie w oparciu o art. 98 § 1K.p.a.
W tej sytuacji Sąd uznał, że w dacie rozpoznawania skargi Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można postawić zarzutu bezczynności i zobowiązać go do załatwienia wniosku o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. Złożenie bowiem wniosku o zawieszenie postępowania i wydanie przez organ postanowienia zawieszającego postępowanie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą brak w obrocie prawnym decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygającej co do istoty złożony w sprawie wniosek.
Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu. Sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 K.p.a.). Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 K.p.a.).
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd podniósł, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest zatem stanem bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07).
Ponadto Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie to strona wszczynająca postępowanie zażądała zawieszenia postępowania i wniosek ten został uwzględniony, tak więc postępowanie główne nie może zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do meritum, dopóki organ nie podejmie - w drodze postanowienia - zawieszonego wcześniej postępowania. A zatem skoro organ w trakcie zawieszenia postępowania nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty, to w ocenie Sądu, nie może również pozostawać w bezczynności. Sąd nie może w tej sytuacji zobowiązać organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem, a następnie w drodze skargi do sądu). Badanie zatem kwestii zasadności zawieszenia postępowania w skardze na bezczynność wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi zamiast zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego do czasu ostatecznego w toku instancji administracyjnej zakończenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność. Przy czym zawieszenie postępowania administracyjnego już po wniesieniu skargi na bezczynność przy prowadzeniu tej sprawy nastąpiło w celu uniknięcia przez organ odpowiedzialności prawnej z tytułu bezczynności przy prowadzeniu tej sprawy, naraziło stronę skarżącą na koszty postępowania sądowoadministracyjnego, co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego;
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo iż organ ten nie zakończył postępowania w pierwszej instancji ani w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminie do końca listopada 2012 r. wskazanym w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r.;
- - art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie czy bezczynność organu nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa;
- - art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie już po wniesieniu skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w tej sprawie uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do zakończenia postępowania w pierwszej instancji, gdyż w wyniku zawieszenia postępowania administracyjnego orzeczenie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe;
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, z powodu braku ustalenia czy przy prowadzeniu sprawy zachodziła bezczynność organu, czy też taka bezczynność nie miała miejsca;
- - art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za dopuszczalne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji nieposiadania przez organ administracji publicznej akt sprawy administracyjnej w momencie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania, z uwagi na ich wcześniejsze przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem włączenia do akt spraw o sygn. akt VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12;
- - art. 208 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia kosztów postępowania, w sytuacji gdy poniesienie przez stroną skarżącą kosztów postępowania wywołane było niesumiennym i niewłaściwym postępowaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przewlekle prowadzącego sprawę administracyjną, co uzasadniało orzeczenie zwrotu kosztów postępowania stronie skarżącej przez organ w całości lub w znacznej części;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 37 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo iż organ ten nie zakończył postępowania w pierwszej instancji ani w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminie do końca listopada 2012 r. wskazanym w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r., a ponadto nigdy nie zawiadomił stron biorących udział w postępowaniu o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nowym terminie załatwienia sprawy;
- - art. 35 § 5 w zw. z art. 35 § 3, § 4 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu na załatwienie sprawy, a co za tym idzie uznanie za usprawiedliwione przedłużanie terminu prowadzenia sprawy z uwagi na zawieszenie postępowania.
Wobec powyższych zarzutów Związek [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu:
- 1) prawomocnego zakończenia zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania ze skargi Związku [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego z wniosku Stowarzyszenia [...] o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi;
- 2) rozpatrzenia ostatecznym w toku instancji administracyjnej postanowieniem wniosku Związku [...] o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając przedmiotową sprawę prowadził ją nie tylko przewlekle, co potwierdził WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 222/12, ale przy jej prowadzeniu wykazał się również znacznym stopniem bezczynności, uchybiając terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 K.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia [...] z dnia 10 grudnia 2010 r., a zawieszono je dopiero postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., tak więc dwa lata po wszczęciu postępowania w sprawie i aż 22 miesiące po upływie dwumiesięcznego terminu na załatwienie w pierwszej instancji sprawy skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.). A zatem, czas zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, zawieszonego już po upływie terminu na załatwienie sprawy w pierwszej instancji, nie może usprawiedliwiać uchybienia przez organ terminowi z art. 35 § 3 K.p.a., albowiem czas zawieszenia postępowania tylko wtedy usprawiedliwia niezałatwienie sprawy w terminie, nie będąc zarazem wliczanym do tego terminu, gdy do zawieszenia postępowania doszło przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., to jest po upływie terminu na załatwienie sprawy, a także po wniesieniu skargi na bezczynność organu, nie stanowi okoliczności wyłączającej bezczynność organu przy prowadzeniu niniejszej sprawy, zarówno w ujęciu art. 149 § 1 P.p.s.a. jak i art. 37 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podniósł, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne i sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1735/13, odmówił zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. NSA nie przesądzając zasadności zarzutów skargi kasacyjnej uznał, że pomiędzy sprawami wskazanymi przez stronę skarżącą, stanowiącymi w jej ocenie kwestię prejudycjalną, a niniejszą sprawą ze skargi na bezczynność organu nie zachodzi ścisły związek w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uzasadniający zawieszenie postępowania kasacyjnego w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
A zatem wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania przy zastrzeżeniu, że błędnie potraktowano art. 37 § 1 i art. 35 § 5 w zw. z art. 35 § 3, § 4 i art. 36 § 1 K.p.a. jako przepisy prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Na wstępie podnieść należy, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kwestionowała bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który pomimo upływu znacznego okresu czasu nie wydał decyzji zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne.
Celem zaś skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Ma to związek z unormowaniem art. 149 P.p.s.a. stanowiącym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Podejmując zatem rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ wydarzenia i czynności podejmowane po złożeniu skargi. Tak więc orzekanie o ewentualnym obowiązku wydania aktu przez organ administracji niewątpliwie musi odnosić się do aktualnego stanu danej sprawy.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobligowany był uwzględnić fakty zaistniałe po dacie złożenia skargi przez Związek [...]. Dotyczyły one wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na wniosek strony - Stowarzyszenia [...], postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto w dniu wyrokowania w obrocie prawnym było też postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., które tym samym uzyskało przymiot ostateczności.
Wskazane okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Ponadto okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 K.p.a.). Tym samym na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności organu.
Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że w razie zawieszenia postępowania nie można zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 279 i 458). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzec o oddaleniu skargi bez badania, czy wystąpił stan bezczynności przed wydaniem przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Niecelowe byłoby bowiem dokonywanie oceny w tym zakresie, jeżeli w konsekwencji Sąd nie mógłby zastosować środka przewidzianego w art. 149 P.p.s.a.
Rozpoznając więc wniesioną skargę na bezczynność, przy uwzględnieniu przesłanek, które w tego typu sprawach muszą być brane pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo w granicach rozpoznawanej sprawy orzekł w przedmiocie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie naruszając ww. normy prawa procesowego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej żadne inne okoliczności, w tym również przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdzone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 222/12, nie mogły być brane pod uwagę w chwili wyrokowania. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 37 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz niewłaściwego zastosowana art. 151 P.p.s.a.
Ponadto uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że na dzień wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, powodowało, że Sąd ten nie mógł stwierdzić czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowanie regulacji z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. jest bowiem możliwe jedynie w razie stwierdzenia bezczynności organu, której na dzień podejmowania zaskarżonego wyroku nie można było zarzucić organowi. Tym samym również zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. jest niezasadny.
Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Podkreślić także trzeba, że wynikająca z powyższego przepisu zasada, związania sądu granicami skargi, w tym przypadku skargi na bezczynność, powodowała, że Sąd pierwszej instancji nie był władny dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Słusznie zatem wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. A zatem w rozpoznawanej sprawie ze skargi na bezczynność nie można skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia art. 7, art. 35 § 5 w zw. z art. 35 § 3, § 4 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu na załatwienie sprawy i w sytuacji nieposiadania przez organ akt sprawy administracyjnej. Zarzuty te mogłyby być skutecznie podniesione, a co za tym idzie rozpoznane jedynie w sprawie ze skargi na ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tak więc rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego wskazanego w tym przepisie postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przepis ten dotyczący zagadnienia prejudycjalnego nie mógł jednak zostać zastosowany w sytuacji rozpatrywania skargi na bezczynność organu, gdyż pomiędzy rozpoznawaną sprawą a postępowaniem w przedmiocie zawieszenia postępowania nie zachodzi ścisły związek w rozumieniu powołanego wyżej art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., są to bowiem, jak wskazano powyżej, odrębne i wzajemnie wykluczające się sprawy.
Tak więc konieczność ostatecznego rozpatrzenia zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie stanowiąc kwestii prejudycjalnej, nie mogło doprowadzić do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Pogląd taki wyraził również NSA w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1735/13, odmawiając zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazać również należy, że w dniu podejmowania zaskarżonego wyroku postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego było już ostateczne.
Ponadto za nietrafny uznać należy też zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wywód autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, oparty został na błędnej interpretacji tego przepisu oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W myśl powołanej uchwały, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Dla odczytania właściwego sensu podjętej uchwały konieczne jest uwzględnienie argumentacji z jej uzasadnienia.
Istotne jest mianowicie to, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego powiązana została z wygaśnięciem przedmiotu zaskarżenia przed wydaniem wyroku, co występuje w szczególności wówczas, gdy sprawa się kończy na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że postępowanie sądowe należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Dalej stwierdzono, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce przestaje on tkwić w bezczynności. Z przytoczonych stwierdzeń wynika, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego nie występuje gdy organ wyda jakikolwiek akt, lecz tylko wówczas, gdy wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona. Trudno natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że postanowienie o zawieszeniu postępowania realizowało żądanie wnoszącego skargę na bezczynność.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd art. 208 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia kosztów postępowania, pomimo, że ich poniesienie wywołane było niesumiennym i niewłaściwym postępowaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną oczywiście niewłaściwe działanie organu przewlekle prowadzącego sprawę administracyjną, polegało na wydaniu postanowienia o zawieszeniu jedynie w celu uniknięcia odpowiedzialności z tytułu bezczynności.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że art. 208 P.p.s.a. wprowadza do postępowania sądowoadministracyjnego możliwość wydania przez sąd rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na zasadzie zawinienia, stanowiącej wyjątek od zasady rezultatu. Tak więc niezależnie od wyniku sprawy sąd może nałożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Przy czym ocena zachowań strony należy do sądu, który musi ocenić, czy kwalifikuje się ono jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić trzeba, że z żądaniem zawieszenia postępowania, już po złożeniu skargi na bezczynność organu, wystąpiła strona wszczynająca postępowanie. Organ natomiast, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w razie wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązany był podanie to załatwić. Uwzględnienie zatem wniosku o zawieszenie postępowania spowodowało, że postępowanie główne nie mogło zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do meritum. Tym samym stan faktyczny sprawy, w dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, wynikał z uwzględnienia przez organ wniosku strony o zawieszenie postępowania, a nie z niesumiennego lub oczywiście niewłaściwego postępowania organu. Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 208 P.p.s.a nie mógł mieć zastosowania.
Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.