Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie warunków zabudowy, w punkcie 1 wyroku zobowiązał Prezydenta Miasta P. do załatwienia wniosku inwestora [...] sp. z o.o. w Z. z dnia 10 maja 2007 r. dotyczącego warunków zabudowy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, zaś w punkcie 3 wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 maja 2007 r. inwestor [...] sp. z o.o. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z dopuszczeniem budowy kondygnacji podziemnej w każdym z budynków) oraz budynku usługowo – mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. ark. 06, Obr. S., położonej w P. przy ul. K. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Prezydent miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił ponownie warunki zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Od tej decyzji została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 301/13 uchylił decyzję organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 972/14 oddalił skargę kasacyjną. W związku z wyrokiem Sądu, inwestor uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. inwestor przedłożył ostateczną decyzję środowiskową do akt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o podjęciu czynności w sprawie. W dniu 5 sierpnia 2015 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dostarczenie dokumentów w terminie 21 dni w tym o prawidłowo uwierzytelnioną decyzję środowiskową oraz zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o zaktualizowanie opinii dotyczącej możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej budowy.
Pismami z dnia 26 sierpnia 2015 r. i 16 września 2015 r. inwestor uzupełnił wniosek. Zarząd Dróg Miejskich na wezwanie organu z dnia 5 sierpnia 2015 r. pismem z dnia 10 września 2015r. poinformował, że nie ma możliwości załatwienia sprawy w terminie i jednocześnie wezwał organ I instancji do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Organ I instancji pismem z dnia 17 września 2015 r. odpowiedział na wezwanie ZDM, iż nie zmieniła się zasadniczo obsługa komunikacyjna. Następnie w dniu 6 października 2015 r. inwestor skierował pismo do ZDM w P., w którym wskazał, że kwestia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy nie ma charakteru skomplikowanego, a rozwiązania zaproponowane przez inwestora są tożsame z rozwiązaniami zaaprobowanymi już raz przez ZDM w opinii z dnia 24 marca 2010 r. Ustalone tą opinią zasady obsługi inwestycji w zakresie komunikacji nie zostały zakwestionowane ani przez SKO w P., ani sądy administracyjne orzekające w sprawie, w tym NSA.
Wobec braku odpowiedzi z ZDM Inwestor skierował kolejne pismo z dnia 22 października 2015 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z prośbą o wydanie decyzji, albowiem jedyną przyczyną dla której sądy obu instancji wyeliminowały decyzje z obrotu prawnego było nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia 29 października 2015 r. Wydział Urbanistyki wezwał inwestora do określenia sposobu ogrzewania planowanej inwestycji wraz z zapewnieniem odpowiedniego gestora sieci co do możliwości obsługi projektowanej inwestycji wyznaczając 30 dniowy termin. W odpowiedzi pismem z dnia 5 listopada 2015 r. inwestor wskazał, że ogrzewanie będzie się odbywało zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Prezydenta Miasta P. dnia [...] stycznia 2015 r. Pismem z dnia 9 listopada 2015r. Wydział Urbanistyki poinformował inwestora o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter.
W dniu 20 listopada 2015 r. Inwestor wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. Postanowieniem nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie za nieuzasadnione i wskazało, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.
Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. inwestor wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając szczegółowy przebieg postępowania w sprawie.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wskazał, że niewątpliwie organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończyły postępowania wynikającego z wniosku z dnia 10 maja 2007 r. w terminie określonym art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., chociaż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Analiza prowadzonego postępowania wyjaśniającego doprowadziła Sąd do przekonania, że organ w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Organ jako powód niezałatwienia sprawy w terminie wskazywał skomplikowany charakter sprawy i przeprowadzenie dodatkowych ustaleń, ale ta okoliczność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W związku z nieprecyzyjnie wskazywanymi przyczynami przedłużania terminów załatwienia sprawy nie wiadomo, w jakim kierunku zmierzało postępowanie wyjaśniające, kiedy organ "przeprowadzał dodatkowe ustalenia, zbierał dokumenty". Zdaniem Sądu, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania organ winien przedstawić cały tok postępowania oraz zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co zostało pominięte przez organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Prezydent Miasta P. nie mógł argumentować, że postępowanie administracyjne przedłużało się ze względu na konieczność "uzgodnienia warunków obsługi komunikacyjnej", skoro uzgodnienie to, było dokonywane przez jego jednostkę organizacyjną, nie będącą odrębnym organem administracji publicznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Prezydenta Miasta P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem kolejne czynności organu podejmowane były z przekroczeniem terminów i bez racjonalnego uzasadnienia. Przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków oraz terminów załatwienia sprawy było znaczne i niezaprzeczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta P., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 1 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przewlekłość w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na tym, że wbrew wymogom wynikającym z tego przepisu, Sąd I instancji nie umotywował należycie rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość postępowania do jakiej doszło w przedmiotowej sprawie, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. w Z., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 149 § 1 a powołanej ustawy zobowiązuje sąd, w sytuacji w której uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, do rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji co do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Rażąca przewlekłość to przewlekłość o charakterze kwalifikowanym. Cechę tę należy przypisać działaniu organu, które w ewidentny sposób zmierza do przedłużenia postępowania. Rażąco przewlekle prowadzone postępowanie nie tylko narusza ogólną zasadę szybkości postępowania i wynikające z niej ustawowe terminy załatwienia sprawy.
Ustalenia, że przewlekłość nosi cechy rażącej nie wystarczy bowiem oprzeć na zestawieniu terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale należy uwzględnić również charakter czynności, jakie organ podejmował w toku prowadzonego postępowania. Po ustaleniu przez organ, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego ze względu na jej szczególne skomplikowanie, sposób prowadzenia postępowania wskazywał, że zamiarem organu nie było objęte definitywne rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie merytorycznej decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. Ciąg czynności podejmowanych przez organ nie miał charakteru zorganizowanego, tylko pozornie świadczył o podejmowaniu działań właściwych dla rozstrzygnięcia sprawy w I instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nich woli zakończenia postępowania w ustawowym terminie. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został rozpoznany merytorycznie przez Prezydenta Miasta P. po ponad dwóch latach od jego złożenia.
Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ ten ponownie prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez okres ponad dwóch lat. Po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylającego decyzję Prezydenta Miasta P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, po zwrocie akt, organ I instancji po ponad miesiącu od zwrotu zawiadomił strony o podjęciu pierwszych czynności w sprawie, zaś po ponad dwu miesiącach od zwrotu akt wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o dostarczenie dodatkowych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. o zaktualizowanie opinii dotyczącej możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej budowy. Z powyższego wynika wniosek, że gromadzenie materiału dowodowego sprawy przez organ następowało opieszale, okres prowadzenia postępowania wyjaśniającego był rażąco długi.
Wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji zostało poprzedzone brakiem odpowiedzi Zarządu Dróg Miejskich na pismo inwestora kwestionujące stanowisko organu o skomplikowanym charakterze przedmiotowego postępowania oraz informacją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., do którego inwestor wystosował pismo z wnioskiem o wydanie decyzji, o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na charakter sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności organu w toku postępowania podejmowane były w sposób nieefektywny oraz długotrwały, wyczerpując znamiona rażącej przewlekłości. Powołane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne, które zdaniem organu świadczą o szczególnie skomplikowanym charakterze niniejszej sprawy, takie jak obszerność akt administracyjnych, czy liczba stron postępowania, pozostają bez znaczenia dla kwalifikacji przewlekłości prowadzonego postępowania.
Okoliczność, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie świadczy samo w sobie o szczególnej zawiłości sprawy, wymagającej większego niż przeciętny nakładu pracy, nawet jednak gdyby przyjąć powyższą argumentację, terminy rozpoznania sprawy o takim charakterze wymienione w art. 35 § 3 K.p.a. zostały w sprawie przekroczone. Fakt, że obowiązkiem dokonania uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej objęta była własna jednostka organizacyjna organu prowadzącego postępowanie nie jest, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem stanowi o możliwości organizacyjnej przyspieszenia toku podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności w sprawie w stosunku do sytuacji, w której uzgodnieniem objęta byłaby jednostka organizacyjna innego organu administracji publicznej. Mimo zawiadomienia inwestora o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ naruszył przepis art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, do czego przepis ten, w sytuacji przesunięcia terminu rozstrzygnięcia sprawy, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie.
Sąd I instancji zasadnie wskazał również na brak należytego uzasadnienia dla zakwalifikowania przez organ niniejszej sprawy jako szczególnie skomplikowanej, co powoduje brak wykazania zasadności zastosowania art. 36 § 1 K.p.a. i popadnięcie organu w zwłokę w rozstrzygnięciu wniosku inwestora.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji zostało umotywowane w sposób, który należycie wyjaśnia przyczyny stwierdzenia wystąpienia przesłanki kwalifikowanej przewlekłości w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pełną analizę stanu faktycznego sprawy potwierdzającą naruszenia, jakich dopuścił się organ w toku prowadzonego postępowania, które zadecydowały o zakwalifikowaniu przewlekłości postępowania jako rażącej. Konstatacja Sądu, że "stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Prezydenta Miasta P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem kolejne czynności organu były podejmowane z przekroczeniem terminów i bez racjonalnego uzasadnienia", nie stanowi, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, wyłącznej podstawy stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania, ale jest podsumowaniem wyczerpującego wywodu co do sposobu prowadzenia postępowania w sprawie, które zadecydowało o takiej kwalifikacji zaistniałej przewlekłości.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.