Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 973/06 oddalił skargę J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 163 poz. 1364), art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 93 poz. 888), art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718), art. 71 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126) nakazał A. i H. K. i W. i W. K. przedłożyć w terminie do 30 sierpnia 2006 r. następujące dokumenty celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie:
- - inwentaryzację budowlaną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wraz z uzgodnieniami Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej,
- - informacji o przeznaczeniu terenu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mielca aktualnego w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania (1991 rok)
- - ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania.
W uzasadnieniu wskazano, że na parterze budynku przy ul. [...] w M. pomieszczenie przeznaczone na kuchnię, użytkowane jest jako warsztat naprawy sprzętu AGD. Zmiana użytkowania nastąpiła bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia.
Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu wydał w trybie art. 51 prawa budowlanego decyzję nr [...], którą nakazał A. i W. K. przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego Nakładała ona te same obowiązki, które nakłada decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Skoro zatem funkcjonuje ostateczny akt administracyjny w tym samym przedmiocie, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Pozostawienie jej w obrocie prawnym mogłoby skutkować w przyszłości stwierdzeniem jej nieważności.
J. P. zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd ten oddalając skargę stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu zobowiązał A. i W. K. do przedłożenia dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu jako warsztatu naprawy sprzętu AGD. Decyzja doręczona została J. P., A. K. i W. K.. W wydanej następnie decyzji z dnia [...] maja 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu stwierdził, że inwestorzy, po zobowiązaniu ich do przedłożenia dokumentów przedłożyli: inwentaryzację budowlaną wykonaną przez uprawnionego projektanta, ekspertyzę techniczną stwierdzającą, że przedmiotowy lokal warsztatowy naprawy sprzętu AGD nadaje się do użytkowania, informację o przeznaczeniu terenu dla działki nr [...], na której usytuowany jest budynek określającą funkcję terenu jako mieszkalną i usługową (w perspektywie preferowana funkcja: usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i mieszkalna) o zabudowie budynkami mieszkalno - usługowymi. Dodano, że organy państwowe wymienione w art. 56 prawa budowlanego nie wniosły sprzeciwu do planowanego użytkowania warsztatu.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nakłada identyczne obowiązki, które nałożyła, pozostająca nadal w obrocie prawnym decyzja z [...] lutego 2004 r. Adresaci decyzji wykonali obowiązki w wyznaczonym terminie. Wydanie kolejnej decyzji zobowiązującej do spełnienia tych samych warunków doprowadziłoby do wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co skutkować mogło stwierdzeniem jej nieważności stosownie do przepisu art. 156.
Sąd dostrzegł, że decyzja z dnia [...] lutego 2004 roku adresowana była do A. i W. K., a decyzja z [...] lipca 2006 - do A. i H. oraz W. i W. K.. Niemniej, jak wskazano wyżej - obowiązek przedłożenia dokumentów został przez inwestorów wykonany, co potwierdza nie tylko wymieniona wyżej decyzja z [...] maja 2004 r., ale też akta sprawy.
W skardze kasacyjnej J. P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku zgody współwłaścicieli nieruchomości, jak też braku rozstrzygnięcia sądu powszechnego w kwestii sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał prawa wydać decyzji z [...] września 2006 r. w sytuacji, gdy nie zostały ustalone prawa współwłaścicieli nieruchomości. W dacie jej wydawania w obrocie była już decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu naprawy sprzętu AGD, wydana wbrew woli skarżącego. Z decyzji z dnia [...] września 2006 r. wynika, że osoby, które z naruszeniem prawa zmieniły sposób użytkowania lokalu, wykonały wszystkie nałożone na nich obowiązki – co jest sprzeczne z prawem. W decyzji tej stwierdza się, że nią zostało zakończone postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W tej sytuacji postępowanie w sprawie prowadzonej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powinno zostać zawieszone na podstawie "art. 97 1 pkt 4" k.p.a. Gdy nie zakończyło się postępowanie w sprawie owej samowoli postępowanie przed sądem należało zawiesić na podstawie "art. 125 1 pkt. 1" p.p.s.a.;
- 2. naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż nie jest możliwe nałożenia na uczestników postępowania administracyjnego takich samych obowiązków z zmienionej sytuacji faktycznej;
- 3. naruszenie przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania o zmianę sposobu użytkowania lokalu pomimo braku wymaganego wniosku uczestnika postępowania. Złożenie takiego wniosku jest konieczne po stwierdzeniu wykonania nałożonych przez organ administracji obowiązków. Z akt sprawy i decyzji z dnia [...] września 2006 r. nie wynika, aby taki wniosek został złożony, a organ nie jest uprawniony do wydawania decyzji z urzędu
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w szczególności nie została wyjaśniona i wzięta pod rozwagę kwesta współwłasności nieruchomości, w której znajduje się sporny lokal (przedmiot samowoli), a jest to rzecz najbardziej istotna bowiem w sprawie dochodzi do sytuacji gdzie organa administracji orzekają w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości wkraczając w materię zastrzeżoną dla prawa cywilnego i Sądów Powszechnych. Decyzje z dnia [...] lutego 2004 r. oraz [...] lipca 2006 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu nie zostały skierowane do jednakowego kręgu podmiotów, co zresztą zauważył Sąd. W pierwszej z nich jako zobowiązani widnieją A. K. i W. K.. W drugiej natomiast krąg podmiotów poszerzony został o H. K. i W. K.. Skoro zatem dotychczas istniejąca w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. nie nakładała obowiązków na wszystkie podmioty (osoby) wymienione w decyzji z dnia [...] lipca 2006r. to nie można uznać, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. rozstrzyga kwestie rozstrzygnięte już inna decyzją ostateczną w stosunku do nie wymienionych w tej decyzji podmiotów, tj. H. K. i W. K..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że w dniu [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu wydał w trybie art. 51 Prawa budowlanego decyzję nr [...], którą nakazał A. i W. K. przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie tj.:
- - inwentaryzację budowlaną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wraz z uzgodnieniami (opiniami) organów: Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej,
- - informację o przeznaczeniu terenu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mielec
- - ocenę stanu technicznego budynku potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania.
Następnie w dniu [...] lipca 2006 r. ten sam organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu nakazał A. i H. K. i W. i W. K. przedłożyć w terminie do 30 sierpnia 2006 r. wymienione dokumenty celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek przedstawienia określonych dokumentów pokrywał się z identycznym obowiązkiem wynikającym z wcześniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Rozszerzony został jedynie krąg podmiotów, na który został nałożony obowiązek przedstawienia dokumentów. Powyższa okoliczność była przyczyną uchylenia przez organ II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., gdyż organ odwoławczy uznał, że pozostawienie jej w obrocie prawnym mogłoby skutkować w przyszłości stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Argumentację organu II instancji podzielił, co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, co prawda, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. rozszerzyła obowiązek przedłożenia dokumentów na dodatkowe osoby, co zauważył Sąd I instancji, to jednak zarzut ten nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego czy procesowego, który miałby zostać przez Sąd naruszony przez to, że niniejsza okoliczność nie stanowiła dla Sądu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji powyższy zarzut nie podlegał rozpoznaniu przez sąd kasacyjny.
Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że jak twierdzi skarżący brak jest zgody współwłaścicieli nieruchomości na której znajduje się sporny lokal należy uznać za niezasadny, gdyż Sąd I instancji w ogóle nie rozstrzygał niniejszej kwestii. Przedmiotem analizy Sądu była bowiem jedynie sprawa dopuszczalności wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza decyzja tego rodzaju. Zauważyć należy ponadto, że w skardze kasacyjnej nie precyzowano, który z trzech paragrafów tego artykułu miałby naruszyć Sąd.
Tym samym również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez prowadzenie postępowania o zmianę sposobu użytkowania lokalu pomimo braku wymaganego wniosku uczestnika postępowania.
Poza zakresem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była również sprawa dokonanej samowoli budowlanej i jej wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie skoro przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] lipca 2006 r. było wydanie uprzednio przez ten sam organ decyzji nakładającej ten sam obowiązek – a więc kwestia formalna. Zarzut braku zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem niezasadny. W sprawie niniejszej nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem podzielić argumentację Sądu I instancji, iż za niedopuszczalne należy uznać równoczesne występowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji nakładających taki sam obowiązek.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia