Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2622/12 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "B. [...]" w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości B. [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], pozwalającej Z. T. P. na rozbiórkę altany śmietnikowej usytuowanej na tyłach budynku przy ul. B. [...] w W..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolił Z. T. P. na rozbiórkę altany śmietnikowej, usytuowanej na tyłach budynku przy ul. B. [...] w W..
Odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości B. [...], która w ocenie organu odwoławczego nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia konserwatorskiego.
Organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie konserwatorskie stosownie do art. 36 ust 5 ww. ustawy wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
W rozpoznawanej sprawie właściwość konserwatorska wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją tj. działka nr ew. [...] znajduje się na obszarze układu urbanistycznego K. M. M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod numerem [...].
Działka nr ew. [...] na której usytuowana jest altana śmietnikowa podlegająca rozbiórce stanowi własność miasta stołecznego Warszawy, natomiast Z. T. P. posiada tytuł prawny do dysponowania przedmiotową działką wynikający z trwałego zarządu.
Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości B. [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy pozwolenie konserwatorskie.
Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową decyzja nie narusza interesu prawnego Wspólnoty w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn zm. j.t., dalej k.p.a.), bowiem nie powoduje powstania w jej sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, iż stronami postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich są wyłącznie osoby posiadające tytuł prawny do zabytku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "B. [...]", zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r., umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], pozwalającej Z. T. P. na rozbiórkę altany śmietnikowej usytuowanej na tyłach budynku przy ul. B. [...] w W. Sąd I instancji zaznaczył, że powodem umorzenia postępowania odwoławczego było stwierdzenie, że wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości B. [...] w W. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stronami postępowania konserwatorskiego, prowadzonego w trybie art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego dotyczy bowiem uprawnień bądź obowiązków podmiotów posiadających tytuł prawny do zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków (wyrok NSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2001, sygn. akt SA/Bk 1328/00, ONSA 2002/2/74, postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 68/95, OSNP 1996/12/247, które mimo zmiany stanu prawnego pozostają aktualne, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r, I OSK 453/09, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07).
Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż właścicielem działki nr ew. [...], na której znajduje się altana śmietnikowa, jest M. S. W., natomiast Z. T. P. posiada tytuł prawny do dysponowania przedmiotową działką wynikający z trwałego zarządu.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, która znajduje się na obszarze układu urbanistycznego K. M. M., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod numerem [...].
Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego nie dotyczy, zdaniem Sądu I instancji, uprawnień bądź obowiązków skarżącej Wspólnoty, która nie jest stroną tego postępowania.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż strona skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ postępowanie mające na celu ochronę dóbr kultury nie dotyczy interesu prawnego Wspólnoty i nie narusza jej uprawnień.
Sąd I instancji zaznaczył, że podnoszone przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową okoliczności takie, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu po obrysie swojej nieruchomości, w przedmiotowej altanie Wspólnota trzyma swoje pojemniki na śmieci, jak również, że przedmiotowa altana jest konieczną częścią infrastruktury osiedla, umożliwiającą normalne funkcjonowanie mieszkańcom okolicznych budynków oraz, że teren zajmowany przez altanę zostanie po jej wyburzeniu zrekultywowany i obsadzony trawą, nie wskazują na interes prawny Wspólnoty, lecz wyłącznie na interes faktyczny.
Sąd I instancji podał, że w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.
Żaden z powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie uzasadnienia w ocenie Sądu I instancji twierdzenia, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie mająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości na której zlokalizowana jest przedmiotowa altana śmietnikowa, legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony postępowania.
Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu administracyjnym, do którego nie stosuje się trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 tej ustawy są podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca Wspólnota i zaskarżając je w całości zarzuciła:
Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej P.p.s.a.), polegające na nieuchyleniu decyzji Ministra z dnia [...] września 2012 r. umarzającej postępowanie z odwołania tejże Wspólnoty od decyzji nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r., które zostały wydane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu,
- 2) z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej przymiotu strony postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi,
- 3) z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania.
Spółdzielnia wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powołanie przez WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku art. 36 ustawy z dni 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na poparcie swojego stanowiska, iż stronami postępowania konserwatorskiego są wyłącznie podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku, jest o tyle nieuprawnione, że w ust. 5 przedmiotowego artykułu wskazano jedynie podmioty mające prawo do wnioskowania o wydanie pozwolenia w sprawach wymienionych w ust.
1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony lub z urzędu mogą zaś uczestniczyć osoby, które nie żądały jego wszczęcia, natomiast dysponują interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym, organ administracji prowadzący postępowanie jest zobowiązany ustalić, jakie podmioty są stronami, i zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.).
Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wskazała, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pojmuje pojęcie strony postępowania w sprawach związanych z nieruchomościami możliwie szeroko. Spółdzielnia, jako użytkownik wieczysty, sąsiedniej nieruchomości, od wielu lat korzystała też z altany śmietnikowej. Prowadziła też z Z. T. P. (dalej "ZTP") negocjacje w zakresie sformalizowania zasad korzystania z tej altany przez skarżącą poprzez zawarcie stosownej umowy cywilnoprawnej. Na dowód powyższego Spółdzielnia przedkłada pisma ZTP z dnia [...] i [...] lipca 2009 r. oraz pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2009 r. oraz [...] lutego, i [...] marca 2010 r. W wyżej wskazanych pismach ZTP wskazuje wprost, że altanka śmietnikowa jest przeznaczona dla okolicznych Wspólnot, m.in. dla skarżącej. Dopiero nieuzyskanie konsensusu w kwestiach warunków, na jakich umowa pomiędzy ZTP i skarżącą miała zostać zawarta, spowodowało retorsję ZTP w postaci zburzenia altany.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że oprócz ZTP, także inne podmioty i organy traktowały skarżącą jako podmiot odpowiedzialny za altankę śmietnikową i nakładały na skarżącą różne obowiązki z tym związane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową B. [...] w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie organy administracji oraz Sąd zasadnie uznały, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym rozbiórki altany śmietnikowej. W związku z pozwoleniem na rozbiórkę altany nie został bowiem nałożony na Spółdzielnię żaden wynikający z przepisów prawa obowiązek. W związku z wydaniem pozwolenia na rozbiórkę altany Spółdzielnia nie nabyła wynikającego z przepisów prawa uprawnienia jak również uprawnienia takiego nie utraciła. Spółdzielnia nie posiada w stosunku do przeznaczonej do rozbiórki altany śmietnikowej ani praw rzeczowych ani praw obligacyjnych.
Korzystanie przez Spółdzielnię z altany było korzystaniem bezumownym. Spółdzielnia niewątpliwie jest zainteresowana dalszym istnieniem altany i korzystaniem z niej jednakże świadczy to jedynie o posiadaniu przez Spółdzielnię interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Posiadanie interesu faktycznego w świetle treści art. 28 K.p.a. nie daje podstaw do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a.
Art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei art. 61 § 4 K.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepisy te wskazują obowiązki, jakie ciążą na organach administracji w stosunku do stron postępowania. Ponieważ Spółdzielnia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę altany śmietnikowej nie miała statusu strony postępowania organy administracji nie mogły naruszyć w stosunku do niej obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.