Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 marca 2020 r., III SA/Łd 188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA) odrzucił skargę Z. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska (dalej Rada Nadzorcza) i Gospodarki Wodnej w Łodzi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie powołania jednoosobowego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi.
W uzasadnieniu tego postanowienia WSA podał, że 5 lutego 2020 r. skarżący wniósł do WSA na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę na uchwałę Rady Nadzorczej z [...] września 2017 r.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 400j ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej p.o.ś.), polegające na powołaniu Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi z wyłączeniem trybu przewidzianego w § 17 ust. 5 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi (dalej Fundusz) nadanego uchwałą nr XL/500/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r.;
- 2) art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. poz. 898, dalej ustawa z 2017 r.) przez przyjęcie, że z dniem powołania Zarządu Funduszu przez Radę Nadzorczą wygasają mandaty dotychczasowych członków Zarządu Funduszu.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie i wyjaśnił, że zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 400 ust. 2 i 3 p.o.ś., wojewódzkie fundusze ochrony i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Jako osoby prawne wojewódzkie fundusze działają przez swoje organy, które nie wykonują czynności z zakresu administracji publicznej. Z kolei art. 400j ust. 2 i 2a p.o.ś. określa sposób powoływania i odwoływania zarządów funduszy.
Ponadto Fundusz wyjaśnił, że Rada Nadzorcza uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Zarządu Województwa Łódzkiego o powołanie W. M. na stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu, a uchwałą nr [...] o powołanie P. P. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu. Na posiedzeniu Rady Nadzorczej obecny był m.in. skarżący. W związku z niepodjęciem przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwały w sprawie powołania proponowanego Zarządu Funduszu uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej z dnia [...] września 2017 r., z dniem 25 września 2017 r., na podstawie art. 400j ust. 2a p.o.ś. powołany został nowy Zarząd Funduszu. Zgodnie z powyższą uchwałą, z dniem powołania nowego Zarządu wygasły mandaty dotychczasowych członków Zarządu Funduszu. Powyższe czynności związane były ze zmianami wprowadzonymi z dniem 25 maja 2017 r. ustawą z dnia 2017 r., na podstawie której zmniejszono m.in. liczbę członków Zarządu funduszy z 2 - 5 na 1- 2.
W związku z powołaniem W. M. na stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu wygasły mandaty dotychczasowych członków zarządu. Wygaśnięcie natomiast mandatu stanowi utratę prawa do pełnienia funkcji do której dana osoba została powołana.
Odrzucając skargę WSA dokonał wykładni przepisów p.o.ś. oraz p.p.s.a. i stwierdził, że uchwała z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi "rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej w znaczeniu wyżej podanym. Jest czynnością procesową z zakresu prawa pracy, polegającą na obsadzie stanowiska w organie (zarządzie) instytucji ochrony środowiska funkcjonującej w ramach organizacyjnych samorządowej osoby prawnej. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne innego organu tej osoby prawnej, mieszczące się w zakresie ustawowej kompetencji tego organu (rady nadzorczej). Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez radę nadzorczą. Powołanie lub odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowi sprawy administracyjnej załatwianej w drodze aktu indywidualnego stosowania prawa, a rada nadzorcza nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zaś podejmując uchwałę nie jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata i zwrócił się o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, że uchwała z dnia [...] września 2017 r. nie spełnia przesłanek aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie ma charakteru publicznoprawnego w związku z czym nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi,
- b) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez odmowę kontroli legalności zaskarżonej uchwały stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 400j ust. 2a p.o.ś. polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji przyjęcie, że uchwała z dnia [...] września 2017 r. nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- b) art. 400j ust. 3 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwała z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi aktu o podwójnym charakterze, tj. o charakterze publicznoprawnym, powodującym także skutki w sferze prawa pracy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 20 lipca 2020 r. Fundusz reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw zaskarżenia, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Uchwała z dnia [...] września 2017 r. zapadła na mocy art. 400j ust. 2a p.o.ś. w związku z § 17 ust. 4 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska w Łodzi. Jak stanowi art. 400j ust. 1 p.o.ś., zarządy wojewódzkich funduszy liczą od 1 do 2 członków. Są one powoływane zgodnie z art. 400j ust. 2 p.o.ś. przez zarządy województw na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z jego treścią, wówczas - stosownie do art. 400j ust. 2a p.o.ś. - powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje jego rada nadzorcza, jak to miało miejsce w przypadku uchwały z dnia [...] września 2017 r. Powołanie to stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (art. 400j ust. 3 p.o.ś.). WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zajął stanowiska, jakoby z przywołanej regulacji nie wynikał podwójny charakter uchwały z dnia [...] września 2017 r., zarówno pracowniczy, jak i publicznoprawny, wskazując jedynie, że ewentualny publicznoprawny jej aspekt sam w sobie automatycznie nie oznacza, że podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie niniejszym aprobuje (zob. postanowienia NSA z dnia 10 maja 2019 r., II OSK 1024/19 oraz z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2237/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), sąd I instancji przekonująco wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie zawiera się w obrębie aktów i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia wyróżnianych w doktrynie i orzecznictwie kryteriów uznania jej za tego rodzaju akt. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doprowadziła do zanegowania tego stanowiska.
Warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że analizowana uchwała należy do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktów lub czynności, jest to aby dotyczyła ona uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa. Uprawnienie będące przedmiotem uchwały polega na pełnieniu funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu. Nie chodzi więc o uprawnienie rady nadzorczej do powołania osoby na członka zarządu lub odwołania członka zarządu. Jest to kompetencja organu wojewódzkiego funduszu do dokonania czynności prawnej, przyznana temu organowi w art. 400j ust. 2a p.o.ś. Uprawnienie do pełnienia funkcji członka zarządu nie wynika z prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchwała o powołaniu nie potwierdza wynikającego z prawa uprawnienia osoby do powołania na członka zarządu.
Uchwała o powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie spełnia przesłanek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., także z tego względu, że rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Ocenę te potwierdzają przepisy rozdziału 4 działu II tytułu VII p.o.ś. Uchwała nie stanowi "rozstrzygnięcia" indywidualnej sprawy administracyjnej w znaczeniu władczej konkretyzacji praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot, który nie jest mu podporządkowany organizacyjnie ani służbowo. Niewystarczającym pozostaje słuszne skądinąd stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że powoływanie członków zarządu stanowi formę zarządzania wojewódzkim funduszem, co zawiera się w obrębie zakresu działania administracji publicznej. Zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu prawa pracy, polegający na obsadzie stanowiska w organie (zarządzie) instytucji ochrony środowiska, funkcjonującej w ramach organizacyjnych samorządowej osoby prawnej.
Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne innego organu tej samej osoby prawnej, mieszczące się w zakresie ustawowej kompetencji tego organu (rady nadzorczej). Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez radę nadzorczą. Innymi słowy, powołanie lub odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowi sprawy administracyjnej załatwianej w drodze aktu indywidualnego stosowania prawa, a rada nadzorcza nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym.
Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Z uwagi na brak łącznego spełnienia przez zaskarżoną uchwałę wszystkich warunków, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy jednoczesnym wykluczeniu innych regulacji, w oparciu o które uchwała ta mogłaby podlegać sądowej kontroli, w tym nie podniesionych w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., odmowa dokonania jej kontroli pod względem zgodności z prawem była usprawiedliwiona.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił w pkt 1 postanowienia skargę kasacyjną.
Mając na uwadze wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie należy zauważyć, że uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie wynika wprost z art. 182 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zasądzono od skarżącego kasacyjnie Z. S. na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.