Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1369/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta... W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta... W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 grudnia 2014 r.... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr... z dnia 2 lutego 1990 r. wydanej przez Naczelnego Architekta W. – stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mylnie orzekając o niedopuszczalności zażalenia.
Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ powinien rozpatrzeć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie stwierdzać niedopuszczalność tego środka zaskarżenia.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że najdalej idący wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Teza skarżącego opiera się na fakcie, że organy, które orzekały w sprawie nieważności decyzji nr... z dnia 21 października 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego nie istnieją w strukturze zarówno organów administracji rządowej, jak i samorządowej. Natomiast w latach 90. kiedy została wydana oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja nr... z dnia 2 lutego 1990 r. uchylająca decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej omawianego kompleksu budynków, organem nadzoru w stosunku do Naczelnego Architekta W. był Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Natomiast nie były właściwe w tym przedmiocie organy administracji samorządowej.
Faktem jest, że zarówno wydając decyzję z dnia 3 grudnia 2014 r. nr..., jak również rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie rozważyło swej właściwości do rozpoznania w trybie nadzorczym prawidłowości decyzji w sprawie nieważności decyzji lokalizacyjnej. A priori przyjęło własną właściwość rzeczową, jak i miejscową do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Niemniej jednak Sąd zwrócił uwagę, że w szeroko pojętych postępowaniach nadzwyczajnych odnoszących się do decyzji lokalizacyjnej postępowania te były prowadzone przez Kolegium. Dotyczy to decyzji nr... z dnia 21 października 1989 r. oraz decyzji nr... z dnia 26 maja 1994 r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy W. S., którą na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmieniono decyzję nr... z dnia 21 października 1989 r. W tym ostatnim postępowaniu, tryb nadzwyczajny wyznaczony granicami art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, został objęty kognicją organu samorządu terytorialnego, albowiem wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego został rozpatrzony przez Burmistrza Dzielnicy W. S. Zdaniem Sądu, oznacza to, że Burmistrz uznał swoją właściwość jako organ administracji, na którego przeszły kompetencje władcze w zakresie wydawania decyzji lokalizacyjnych i tym samym zmiany postanowień zawartych w decyzji lokalizacyjnej – na mocy art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kolegium natomiast jak badało w postępowaniu nieważnościowym tę decyzję (tj. decyzję nr... z dnia 26 maja 1994 r.) nie znalazło podstaw aby zastosować art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), lecz stwierdziło jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Właściwość rzeczową zarówno Burmistrza, jak i Kolegium zaakceptował WSA w wyroku z 25 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1430/09) oraz nie zakwestionował tej właściwości NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 873/10). Powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał za przemawiające za właściwością rzeczową Kolegium do orzekania w sprawie nadzoru nad decyzją wydaną przez Naczelnego Architekta W. ze względu na obowiązującą w prawie administracyjnym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy sądy administracyjne obydwu instancji nie zanegowały właściwości Kolegium do prowadzenia postępowania nadzorczego, co było wynikiem uprzedniego uznania właściwości Burmistrza do zastosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w obecnym postępowaniu kwestionowanie właściwości Kolegium pozostawałoby w sprzeczności z normą wskazaną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja nr... z dnia 21 października 1989 r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego, była przedmiotem oceny Kolegium w związku z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności złożonym przez Prezydenta... W. (str. 2 decyzji z 3 grudnia 2014 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że wskazana wyżej zasada, jako obowiązująca norma prawa, miała także znaczenie przy rozpoznawaniu istoty sprawy, tj. kwalifikacji legitymacji prezydenta reprezentującego... W. jako osobę prawną i właściciela gruntu, na którym planowana była inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną. Spór bowiem dotyczy tego czy miasto może brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze jego strony i tym samym składać skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 3 grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr... z dnia 2 lutego 1990 r., wydanej przez Naczelnego Architekta W. Sąd zwrócił uwagę, że na potrzeby postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nr... z dnia 26 maja 1994 r. wydanej przez Burmistrza Dzielnicy W. S. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i zmieniającej decyzję nr... z dnia 21 października 1989 r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego sądy obydwu instancji wypowiedziały się co do kręgu stron tego postępowania.
WSA w Warszawie we fragmencie rozważań dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego uznał – w ślad za Kolegium – że podmiotem spełniającym kryterium strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest... W., któremu to podmiotowi został zapewniony udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 maja 1994 r. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. stwierdzając, że statusu strony postępowania nie miały inne podmioty, lecz jedynie skarżące Domy Towarowe oraz Miasto.. W. jako właściciel gruntów sąsiednich oraz gruntu, na którym była planowana inwestycja. Z tego względu, zdaniem Sądu, odbieranie skarżącemu przymiotu strony w innym postępowaniu nadzwyczajnym, jednak dotyczącym tej samej decyzji lokalizacyjnej tworzy stan niepewności prawnej. Doszłoby do naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż odmienna ocena co do legitymacji...
W. mogłaby spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Podmioty mają bowiem prawo oczekiwać, że w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej ich sytuacja prawna zostanie oceniona w taki sam sposób, zważywszy, że oceny prawidłowości takiego stanowiska dokonał już sąd administracyjny drugiej instancji.
Sąd argumentował, że NSA w uzasadnieniu wyroku w sposób wyraźny wypowiedział się, że... W., pomimo że decyzję kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym wydał Burmistrz Dzielnicy W. S. (zatem organ, na którego Prezydent... W. delegował własne ustawowe kompetencje) ma przymiot strony postępowania. Tym samym, zdaniem Sądu, sytuacja procesowa ukształtowana na potrzeby tamtego postępowania winna zostać dochowana również w niniejszym postępowaniu, co oznacza, że... W. ma legitymację do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji wadliwe było zastosowanie art. 134 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie niedopuszczalności tego wniosku.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej D. S.A. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i o przeprowadzenie dowodu z załączonego wezwania z dnia 13 października 2016 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Miasto.. W., reprezentowane przez Prezydenta... W., ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy Miasto.. W. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Nr... z dnia 2 lutego 1990 r.;
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w konsekwencji błędnego przyjęcia, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 kwietnia 2016 r. narusza przepisy prawa materialnego,
- b) art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w konsekwencji błędnego przyjęcia, że uznanie Miasta.. W. za stronę w innym postępowaniu stanowi przedmiot rozstrzygnięcia, który wiąże inne sądy i organy państwowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto.. W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z wezwania z dnia 13 października 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje przesłanki przyznania jednostce statusu strony, stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie ale też stroną jest każdy, kto żąda udzielenia ochrony prawnej na drodze postępowania administracyjnego o ile to żądanie opiera na interesie prawnym. Wprowadzie do budowy ustroju władzy publicznej, samorządu terytorialnego i przyznanie kompetencji do sprawowania władzy publicznej w zakresie wyznaczonym decentralizacją jej sprawowania powodowało i powoduje wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności przyznania jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w sprawach, w których przyznana została organom tych jednostek kompetencja do rozpoznania i rozstrzygania spraw w drodze decyzji.
Regułą obowiązującą jest wyłączenie dopuszczalności łączenia ról procesowych, a zatem organu orzekającego w sprawie i statusu strony. Ta reguła nie jest regułą, która nie wymaga uwzględnienia w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej. Konieczne jest zatem ustalenie podstaw do odejścia od tej reguły lub jej stosowania w okolicznościach konkretnej sprawy, nadto w połączeniu ze zmianami ustrojowymi, wprowadzanymi w wyniku reformy administracji publicznej. Decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana na podstawie art. 41 i 42 ust. 2 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99). Właściwym do wydania decyzji był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw lokalizacji inwestycji. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183), terenowymi organami administracji państwowej o własności szczególnej odpowiedniego stopnia byli kierownicy wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów, określeni w statucie, wykonujący ustalone w ustawach szczególnych kompetencji z zakresu administracji państwowej.
W wyniku reformy ustrojowej administracji państwowej przez wprowadzenie systemu samorządu terytorialnego koniecznym było dokonanie podziału kompetencji pomiędzy administracją rządową a samorząd terytorialny. Podziału tego dokonano ustawą z 27 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z art. 1 pkt 25 lit. m) tej ustawy "Do właściwości organów gminy przechodzą – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności: z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (...) wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 42 ust. 2)".
Do właściwości gmin przeszła zatem kompetencja do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie określonym w art. 42 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, wedle którego "Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji innych niż wymienione w ust. 1 wydaje terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw lokalizacji inwestycji". W zakres kompetencji do wydawania decyzji wchodzi prowadzenie postępowania zwykłego oraz postępowania nadzwyczajnego. Przy ustaleniu kompetencji do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego konieczne jest uwzględnienie dewolutywności kompetencji, która obowiązuje w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. W sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności nie dochodzi do zbiegu kompetencji bowiem poza wyjątkami kompetencja przysługuje organowi wyższego stopnia. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia połączenia statusu strony z kompetencją do wydania decyzji.
W sprawie, w której poza sporem jest przysługujący Miastu Stołecznemu W. tytuł własności do nieruchomości, nie można skutecznie zarzucić braku interesu prawnego, który wynika z tego tytułu. Ze złożonych przekształceń ustrojowych w zakresie kompetencji do wydawania decyzji nie można wyprowadzić wykładni pozbawiającej samorząd terytorialny ochrony interesu prawnego. Dokonany podział kompetencji pomiędzy administrację rządową, a samorząd terytorialny ma znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania w sprawie. Nie może natomiast prowadzić do pozbawienia samorządu terytorialnego ochrony prawnej, zwłaszcza gdy pozostaje to też w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Przyznanie własności nieruchomości, proces komunalizacji na rzecz samorządu terytorialnego ma temu celowi służyć.
Sąd podzielił stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku co do przysługującego Miastu Stołecznemu W. interesu prawnego w sprawie. Nie jest nadto zasadne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że Prezydent Miasta.. W. wydał w dniu 21 października 1989 r. decyzję nr..., a tym samym utracił prawo do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Przyjęcie w wyniku reformy ustrojowej kompetencji ustawowej nie można bowiem łączyć wprost z wydaniem decyzji w sprawie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy rozpoznaniu sprawy połączonej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą, w której zapadł prawomocny wyrok regułą obowiązującą jest uwzględnienie treść prawomocnego wyroku. Nie można bowiem bez obalenia prawomocności zakwestionować, że zapadł prawomocny wyrok określonej treści.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.