Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka") na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wykonania planu gospodarki odpadami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze złożonej przez Spółkę skargi, Sejmik zaniechał dokonania czynności nakazanej przepisem prawa, polegającej na wprowadzeniu zmiany w uchwale nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014" (zmienionej uchwałą nr IV/32/9/2013 z 25 marca 2013 r. oraz uchwałą nr IV/50/6/2014 z 5 maja 2014 r.) przez wpisanie należącej do skarżącej Spółki instalacji do wykazu instalacji o statusie "instalacja regionalna" w Regionie III, stanowiącym załącznik do wskazanej uchwały.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu województwa w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie niewydania aktu prawa miejscowego. Jednak w ocenie Sądu I instancji, art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 dalej jako "ustawa o samorządzie województwa"), stanowi lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. Nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu województwa w zakresie jakichkolwiek działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. Literalne brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie pozwala na takie wyłączenie, a w pojęciu "czynności" mieszczą się wszystkie działania organów samorządowych wykonujących swoje ustawowe zadania.
Sąd I instancji powołał art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), wywodząc, że skoro żądana zmiana uchwały dotyczyć ma bezpośrednio instalacji stanowiącej własność Spółki, decydując tym samym o możliwościach i kształcie prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, nie można stwierdzić, że Spółka nie ma w sprawie interesu prawnego. Jednocześnie jednak Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Oznacza to, że Sąd I instancji nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 p.p.s.a.), a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub Regionalną Izbę Obrachunkową – art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Rozstrzygnięcie takie możliwe jest więc jedynie w przypadkach, gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie wydać zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden bowiem przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, rozwiązanie takie, przez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą, godziłoby w podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadkach, gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia przez Sejmik prawa posiada odpowiednie kompetencje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa polegającą na przyjęciu, że z uwagi na treść art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, w wyroku wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do nakazania organowi wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że rozstrzygnięcie skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa możliwe jest jedynie w przypadkach, gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, co nie obejmuje sytuacji wniesienia skargi odnoszącej się do działalności prawotwórczej organu.
Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, z brzmienia obu wskazanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ogranicza uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy.
Po drugie, błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. i w związku z art. 150 p.p.s.a., a także w związku z art. 184 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że wniesiona w trybie art. 91 ust. 1 ustawa o samorządzie województwa skarga nie może dotyczyć działań prawotwórczych organu, nawet w sytuacji, gdy obowiązek wydania aktu prawa miejscowego wynika z przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji ograniczenie takie wynika z tego, że przepisy prawa wprost nie przewidują możliwości wydania w takiej sytuacji wyroku.
Natomiast w ocenie Spółki, odmowę rozpoznania skargi i wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewiduje dopuszczalność wniesienia skargi, należy uznać za niedopuszczalną. Zdaniem Spółki, jako podstawę wyroku Sąd I instancji powinien przyjąć art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jako przepis szczególny w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a.
Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w związku z art. 150 p.p.s.a. oraz w związku z art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 184 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że Sąd I instancji w sytuacji wniesienia skargi dotyczącej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa nie może nałożyć na organ nadzoru obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, które "zastąpiłoby" uchwałę sejmiku województwa w tej sprawie będącej aktem prawa miejscowego, a której nie wydał powyższy organ samorządu województwa. Brak jest bowiem podstawy prawnej rangi ustawowej do wydania takiego orzeczenia Sądu, ponieważ art. 91 ust. 1 i ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do przejęcia tego rodzaju kompetencji prawotwórczych, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę samodzielności województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, o której stanowi przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Po drugie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który właśnie stanowi, że przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, jeżeli organ samorządu województwa, czyli w tej sprawie sejmik województwa, nie wykonując czynności nakazanych prawem narusza prawa osób trzecich, nie ma zastosowania w tej sprawie. Nie dotyczy on bowiem tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa odnośnie braku wydania tak jak w tej sprawie aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł zastosować w tej sprawie przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru realizację koniecznych czynności na rzecz skarżącego. Trzeba także dodać, że wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym w polskim systemie prawa, stąd sąd administracyjny nie może oczywiście tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 8 p.p.s.a.
Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w związku z art. 150 p.p.s.a. i art. 184 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wynika to z tego co podniesiono wyżej, że Sąd I instancji nie jest ustawowo władny do nakazania sejmikowi województwa, który pozostaje w bezczynności, wydanie aktu prawa miejscowego w tej sprawie czy też zobowiązania do takiego działania organu nadzoru, tj. wojewodę, biorąc pod uwagę, że byłoby to wkroczenie w samodzielność danej jednostki samorządu terytorialnego – konstytucyjnie chronioną przepisem art. 165 ust. 2 – w ramach kompetencji prawotwórczych sejmiku województwa.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.