Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (zwane dalej SKO w Bielsku-Białej) z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości, a także zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Starosta Pszczyński uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw" i określił warunki jej realizacji. W podstawie prawnej postanowienia powołał art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowienie wydano w związku ze złożonym wnioskiem do Burmistrza Pszczyny o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 powołanego wyżej rozporządzenia instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych (...) należą do przedsięwzięć, dla których sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, a przy uwzględnieniu dodatkowych aspektów, m.in. ryzyka wystąpienia awarii, gęstości zaludnienia – uzasadnione, co też potwierdził swoim rozstrzygnięciem Burmistrz Pszczyny.
Skarżąca spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że wydane postanowienie nie wskazuje w jakim zakresie dokonane zostało uzgodnienie, a więc jakie normy i przepisy określone w przepisach szczególnych organ wziął pod uwagę, a które pominął.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że uzgodnienie wydano w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ może orzekać w ramach granic swobodnego uznania i w ocenie organu odwoławczego zasada swobodnej oceny dowodów nie została naruszona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca spółka zarzuciła między innymi naruszenie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny bazy, stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Wskazała, że Starosta w postanowieniu uzgadniającym tylko częściowo określił wymogi warunkujące realizację zgłoszonej inwestycji, wymieniając niektóre warunki, a inne pomijając milczeniem. Nie rozstrzygając w tym zakresie pozostawiono inwestora w niepewności, co do warunków przyszłej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowego, informując, że w związku z wejściem z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie zmieniającej postępowanie m.in. w przedmiotowej sprawie, Kolegium wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej.
Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta zmieniona została ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W art. 153 tej ustawy wskazane zostały reguły przejściowe. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie (poza dokładnie wymienionymi przypadkami) przepisy dotychczasowe.
W zakresie przypadków wymagających współdziałania pomiędzy organami administracji, w toku postępowania zmienia się właściwość rzeczowa organów współdziałających, a na mocy ust. 2 omawianego przepisu wyłączono możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli organ I instancji wydał postanowienie pod rządami starych przepisów i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, a w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy obowiązują nowe przepisy, nie przewidujące takiego zażalenia, to organ powinien orzekać zgodnie z zacytowanym powyżej uregulowaniem art. 153 ust. 2, czyli uznać, że obowiązujące zasady nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia.
Postanowienie organu I instancji – Starosty Pszczyńskiego wydane zostało w dniu 27 października 2008 r., a zatem już po uchwaleniu w dniu 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie lecz jeszcze przed jej wejściem w życie. Podstawą wydania tego postanowienia były zatem "stare" przepisy, stąd prawidłowe pouczenie organu o przysługującym zażaleniu. Także zażalenie złożone zostało przez stronę podczas obowiązywania niezmienionej ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak już rozpatrzenie tego zażalenia nastąpiło w zmienionym stanie prawnym. Miało to miejsce w dniu 17 grudnia 2008 r. (data wydania zaskarżonego postanowienia), a zatem już po wejściu w życie nowych przepisów, nie przewidujących możliwości wniesienia takiego zażalenia.
Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a mianowicie złożenia wniosku o umorzenie postępowania wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 153 ust. 1 i art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie [...]. Zarzuciła także naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez niezrozumiałe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł zamiast kwoty wnioskowanej w skardze (835 zł). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 360 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że jej zarzuty nie są zasadne w zakresie dotyczącym pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 2 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej u.o.u.i.o.ś.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez właściwego miejscowo i rzeczowo starostę nie przysługuje zażalenie.
Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, że w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia.
Ponadto art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest to przepis lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że postanowienie Starosty Pszczyńskiego, uzgadniające przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wydane w dniu 27 października 2008 r. czyli jeszcze przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie SKO w Bielsku-Białej, które utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji po wniesieniu zażalenia w dniu 10 listopada 2008 r. przez A. Sp. z o.o. zostało wydane w dniu 17 grudnia 2008 r., czyli już po wejściu w życie u.o.u.i.o.ś. w tym art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Stąd, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.
Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też, jeżeli nastąpiło już merytoryczne rozpoznanie powyższego zażalenia przez SKO w Bielsku-Białej oznacza to, że przedmiotowe postanowienie SKO zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności, przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy p.p.s.a.
Po drugie, art. 56 cyt. ustawy p.p.s.a. co także Sąd I instancji prawidłowo orzekł jednoznacznie stanowi, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu jeżeli wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu, co w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto, zarzut kasacyjny nie był w tym zakresie podniesiony odnośnie braku zastosowania tego przepisu.
Po trzecie, zasadny jest tylko zarzut kasacyjny dotyczący pkt 2 wyroku Sądu I instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania sądowego należnych od SKO w Bielsku-Białej. Ich obliczenie nastąpiło bowiem z naruszeniem dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 cyt. ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i orzekł o kosztach postępowania sądowego, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.
O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zaskarżonego pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.