Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Starosta S. zezwolił A. S.A. [...] w Z. (dalej: spółka) na usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] [...], wymienionych w załączniku do decyzji i określił termin ich usunięcia do 31 grudnia 2018 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art 56 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm., dalej: u.t.k.).
Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew do 31 grudnia 2018r. i w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że jako podstawę decyzji powołano art. 56 ust. 1 u.t.k. zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję tę wykonuje zarządca. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnienie wynikające z art. 56 ust. 1 u.t.k., jako pozbawiające Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe wpływu na kształtowanie powierzonych zasobów i możliwości współdecydowania o warunkach i terminach wycinki drzew i krzewów, powinno być stosowane w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Organy były więc zobowiązane zweryfikować w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zgodzie bądź odmowie zgody na usunięcie drzew z sąsiedztwa linii kolejowej, czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne.
Niewystarczające jest w tym zakresie opieranie się wyłącznie na twierdzeniach spółki, zwłaszcza jeżeli kwestionowane są one przez zarządzające gruntami leśnymi Nadleśnictwo (skarżącego). Z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obejmuje ona wyłącznie 14 drzew położonych na gruntach leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo, pomimo że załącznik do tej decyzji obejmuje 753 pozycje, a pierwotny wniosek obejmował 840 pozycji (7482 drzewa). Ponadto przedmiotowa decyzja nie określa w sposób precyzyjny, które konkretnie drzewa należy usunąć. W załączniku do decyzji położenie drzew nie zostało określone według współrzędnych, a jedynie na podstawie hektometrów linii kolejowej, co powoduje, że ich lokalizacja jest przybliżona i mogą powstać sygnalizowane przez skarżącego trudności z identyfikacją drzew, które mają być usunięte.
W ocenie Sądu I instancji, uchybienia te stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w postępowaniu dokonano wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi przewidziane art 107 § 3 k.p.a.
Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art 80 k.p.a.
Po trzecie, art 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie art 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona
Po czwarte, art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W ocenie organu, Sąd I instancji nienależycie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i wybiórczo przedstawił stan faktyczny sprawy.
Po piąte art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia "jego prawnych konsekwencji".
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 56 ust. 1 u.t.k. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Polegało to na przyjęciu, że organ powinien zweryfikować w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zgodzie na usunięcie drzew z sąsiedztwa linii kolejowej, czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne.
W ocenie organu, w okolicznościach tej sprawy wskazane przepisy powinny być rozumiane w ten sposób, że wobec stwierdzenia położenia wnioskowanych drzew w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, a zatem nie przekraczającej minimalnej odległości wskazanej w § 1 rozporządzenia, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności mających na celu ustalenie, czy drzewa te utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne.
Po drugie, niezastosowanie art. 53 u.t.k. w związku z § 1 rozporządzenia. Polegało to na pominięciu, że w toku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, organy administracji nie są zobowiązane do badania czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. W tym zakresie oceny dokonał prawodawca, statuując odpowiednie przepisy o minimalnych odległościach usytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowa wykładnia art. 56 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.
W związku z tym organ w skardze kasacyjnej powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2017 r., II OSK 1945/15, w którym wyrażono stanowisko, że jeżeli drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 u.t.k., nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Utrudnienie takie wynika bowiem bezpośrednio z naruszenia zakazu § 1 rozporządzenia i nie wymaga dalszego dowodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, uwzględniając, że cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia z art. 54 u.t.k., zgodnie z którym właściwy minister został upoważniony do określenia wymagań wynikających z tego rozporządzenia, biorąc pod uwagę właśnie zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Ponadto, z art. 53 ust. 1 u.t.k. wynika, że usytuowanie drzew i krzewów może mieć miejsce w odległości niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z wniosku spółki wynika natomiast, że wszystkie drzewa tam wskazane rosną w pasie 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego linii kolejowej [...]. Stąd też na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia.
Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że mając na uwadze wskazaną powyżej prawidłową wykładnię art. 56 ust. 1 u.t.k. nie można uznać, że organy nie dokonały prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego w zakresie utrudniania przez przedmiotowe drzewa widoczności sygnałów i pociągów lub eksploatacji urządzeń kolejowych albo powodowania zasp śnieżnych. Ponadto, nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obejmuje ona wyłącznie 14 drzew położonych na gruntach leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo, pomimo że załącznik do tej decyzji obejmuje 753 pozycje, a pierwotny wniosek obejmował 840 pozycji (7482 drzewa). Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek w zakresie części drzew został wyłączony do odrębnych postępowań.
Ponadto, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, w zarządzie Nadleśnictwa [...] znajdują się działki stanowiące własność Skarbu Państwa, na których położone jest 14 drzew objętych zaskarżoną decyzją. Nie można również stwierdzić, że decyzja nie określa w sposób precyzyjny, które konkretnie drzewa należy usunąć. Bez znaczenia jest bowiem, że w załączniku do decyzji położenie drzew zostało określone na podstawie hektometrów linii kolejowej, skoro do wniosku o wycięcie drzew została załączona mapa, a drzewa zostały trwale oznaczone.
Dodatkowo drzewa zostały określone przez wskazanie ich obwodu i gatunku. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a. pomijając materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Tym samym doszło również do naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art 135 p.p.s.a., a także art 151 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 56 ust. 1 u.t.k. i na tej podstawie nieprawidłowo stwierdził, że organy błędnie zastosowały art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarówno art. 1 p.p.s.a., jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. są normami o charakterze ustrojowym i nie mogą samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Natomiast w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.