Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1750/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Pismem z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. dokonała zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do prac budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej nr [...], obręb [...] przy Al. S. w N. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Nowego Sącza, działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej: pr.bud.) oraz art. 104 k.p.a. – po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w N. z dnia [...] r. w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie utwardzenia terenu na działce [...] obr. [...] przy ul. S. w N.– nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej na wniosek lokatorów budynków należących do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. wizji lokalnej ustalono, że zamierzone prace planowane są na działce, którą stanowi teren zorganizowanej zieleni obejmującej trawnik oraz zieleń wysoką. Ponadto na tym terenie znajdują się obiekty małej architektury, takie jak piaskownica oraz ławki. Po analizie złożonych dokumentów Prezydent stwierdził, że złożony wniosek oraz załączona do niego dokumentacja są niezgodne ze stanem faktycznym przedmiotowej działki. W ocenie Prezydenta zamierzone prace będą miały niekorzystny wpływ na stan środowiska i będą wiązały się ze zwiększeniem uciążliwości dla mieszkańców osiedla.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła ww. Spółdzielnia Mieszkaniowa.
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 3 pr.bud. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji stwierdził, że dla nałożenia przez właściwy organ na mocy art. 30 ust. 7 pr.bud. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest konieczne udowodnienie, że zamierzone roboty spowodują pogorszenie stanu środowiska, czy wprowadzą, utrwalą bądź zwiększą ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, ale jedynie uprawdopodobnienie, że mogą spowodować takie zagrożenie. Inwestor z kolei, chcąc zrealizować określone roboty, które jego zdaniem nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w katalogu robót budowlanych i obiektów, dla których realizacji wystarcza jedynie zgłoszenie.
W ocenie Wojewody nałożenie na Spółdzielnię obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było prawidłowe, ze względu na to, że likwidacja skweru zieleni urządzonego z zielenią wysoką, placem zabaw dla dzieci, ławkami na terenie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego może pogorszyć stan środowiska oraz wprowadzić uciążliwości dla mieszkańców osiedla. Było to także uzasadnione z uwagi na możliwość naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. "[...]" przyjętego uchwałą nr XXXII/396/2008 Rady Miasta N. z dnia 27 października 2008 r., zmienionego uchwałą nr XXIV/241/2012 z dnia 28 lutego 2012 r.
Wojewoda odniósł się także do kwestii reprezentacji Spółdzielni w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, jako że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi zasadniczo czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zmiana charakteru użytkowanej przez spółdzielnię nieruchomości gruntowej objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu, w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a jej brak równoznaczny jest z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie Wojewody Prezydent Miasta Nowego Sącza w decyzji uprawdopodobnił w sposób przekonywujący, z jakimi zagrożeniami może wiązać się realizacja zgłoszonych robót budowlanych, co uzasadniało nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 24 § 1 k.p.a. i art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Spółdzielnia domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pracownik organu administracji publicznej B. R., upoważniona przez Wojewodę Małopolskiego do prowadzenia przedmiotowego postępowania, jest członkiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N., która jest stroną w sprawie. Dlatego zachodziły podstawy do wyłączenia B. R. od udziału w postępowaniu.
Ponadto skarżąca spółdzielnia nie została powiadomiona przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia ewentualnych uwag. Spółdzielnia zarzuciła też, że przyjęta przez Wojewodę wykładnia przepisów dotyczących sposobu reprezentacji Spółdzielni bardzo ogranicza kompetencje zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i zakres zarządzania nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1750/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołując się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym: "zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego (...) może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności". Sąd przyjął, że strona skarżąca nie wykazała, czym miałby dla wyniku sprawy skutkować brak zawiadomienia spółdzielni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału. Na podstawie akt administracyjnych można stwierdzić, że strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania.
W sprawie uznano, że nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. Przepis ten, w szczególności zaś jego pkt 1 nie miał zastosowania w sprawie, a ponadto pracownik organu administracji publicznej B. R. ani spółdzielnia nie żądała wyłączenia jej od udziału w postępowaniu, ze względu na uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stwierdzono, że rozważania przeprowadzone w tym zakresie przez organ odwoławczy nie były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co oznacza, że kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane miała znaczenie poboczne i będzie ponownie badana w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji został w przekonaniu Sądu ustalony prawidłowo, a w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze nie były kwestionowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy.
W sprawie przyjęto, że organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo zinterpretowały art. 30 ust. 7 pr.bud. jako dający im uprawnienie do dokonania oceny, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo pojawienia się którejkolwiek z wymienionych w nim sytuacji. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że wykonanie na przedmiotowym terenie robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu może spowodować pogorszenie stanu środowiska, a także wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W tym stanie faktycznym za uzasadnione, w przekonaniu Sądu, należy uznać nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury przewidzianej w art. 30 pr.bud., ponieważ decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza nakładająca obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia a budowę została doręczona skarżącej spółdzielni w dniu [...] r., a więc w terminie trzydziestu dni od dokonania zgłoszenia, które nastąpiło [...] r.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisu art. 10 § 1 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że skuteczne kwestionowanie przez stronę tego przepisu mogło odnieść skutek wówczas gdy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wykazałaby, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że Wojewoda Małopolski wydając zaskarżoną decyzję wydał ją z naruszeniem ww. przepisu prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. bowiem Wojewoda Małopolski przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i zaskarżoną decyzję winien z tych powodów uchylić Sąd I instancji,
- 2) naruszenie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisu art. 24 § 1 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że ww. przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem pracownik nie podlegał wyłączeniu w oparciu o § 1, a nadto zgodnie z przepisem art. 24 § 3 k.p.a. ani pracownik organu administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję, ani Spółdzielnia nie zażądała wyłączenia tej osoby z udziału w postępowaniu ze względu na uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, w sytuacji gdy przepis art. 24 § 1 k.p.a. winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem istniały okoliczności powodujące wyłączenie tego pracownika w oparciu o pkt 1 tego przepisu i zaskarżoną decyzję winien z tych powodów uchylić Sąd I instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z uwagi na błędnie powołany w skardze kasacyjnej przepis "art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.", jak i merytoryczne uzasadnienie zarzutów.
Prawidłowo powołany przepis art. 145 p.p.s.a. powinien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ b/ lub c/ p.p.s.a., tymczasem powołany w skardze kasacyjnej przepis nie precyzuje, którego z ww. punktów dotyczy. Jest to istotne naruszenie wymagań skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a., który wymaga przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Również art. 174 p.p.s.a. określa na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną. Sąd rozpoznając skargę kasacyjną nie może domyślać się, które przepisy zdaniem wnoszącego to pismo, zostały naruszone i dlaczego, w jakiej formie. Samo powołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające, skoro błędnie w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazano naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a." bez określenia podpunktów (a/ b/ c/).
Niezależnie od powyżej wskazanych braków skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z powołanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 24 § 1 i § 3) nie został naruszony w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające decyzje. Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo odniósł się do zarzutów naruszenia powyższych przepisów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.