Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 684/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w P. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w S. w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi lub gleby na terenie stacji paliw w P. oraz oddalił skargę w pozostałej części.
Powyższy wyrok zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:
P. S.A. w P., powołując się na przepisy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, zgłosił w dniu 30 czerwca 2004 r. zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie stacji paliw w J. przy ul. M. (działka nr [...]), P. przy ul. W. (działka nr [...]), S. przy ul. P. (działka nr [...]) i W. przy ul. K. (działka nr [...]). We wniosku wskazano, iż zanieczyszczenie zostało spowodowane przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej i to przez inny podmiot, a mianowicie C. S.A. w W. Opisane nieruchomości zostały przekazane P. S.A. w P. w 1999 r. w stanie zanieczyszczonym. Wnioskodawca, na żądanie Starosty Powiatowego w S., przedłożył wyniki badań gruntów, podkreślając przy tym, iż są to tylko badania powierzchniowe, gdyż nie jest możliwe badanie gruntu pod zbiornikami w trakcie ich eksploatacji.
Starosta Powiatowy w S., decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odrzucił zgłoszenie P. S.A.z tym uzasadnieniem, iż zgłaszający, jako następca prawny, wszedł we wszystkie prawa i obowiązki C. S.A. Ponadto z przedstawionych wyników badań wynika, że tylko na terenie stacji paliw w P. można mówić o zanieczyszczeniu gruntu, a z treści przedstawionych dokumentów nie wynika, że zanieczyszczenie powstało przed dniem 1 października 2001 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. W ocenie Kolegium to do władającego ziemią należy badanie i potwierdzenie istnienia zanieczyszczeń gleby. Z wyników badań, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359), wynika, że zanieczyszczenia ziemi lub gleby stwierdzono jedynie na terenie stacji paliw w P. Jednak P. nie wykazał, że zanieczyszczenia te powstały przed dniem 1 października 2001 r., a ich sprawcą był inny podmiot. Ogólne powoływanie się na długoletnie korzystanie z terenu przez poprzednika i "doświadczenie życiowe" nie świadczą o tym, iż sprawcą wspomnianych zanieczyszczeń był C. S.A.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można podzielić stanowiska organów obydwu instancji w zakresie wykładni art. 12 ustawy wprowadzającej. C. SA utracił swój byt prawny na skutek wykreślenia tej spółki z rejestru handlowego z dniem 7 września 1999 r. P. postał, jako odrębna spółka, przejmując jedynie majątek C. Tym samym C. SA jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy wprowadzającej. Taka wykładnia omawianego przepisu prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej gruntu w P. Od powyższego wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r., skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzucając naruszenie art. 12 ustawy wprowadzającej poprzez błędne przyjęcie iż rodzaj następstwa prawnego nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania tego przepisu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że P. S.A. w P. mogło skutecznie zgłosić zanieczyszczenie powierzchni ziemi przez poprzednika prawnego C. S.A. w W. Według twierdzeń skargi kasacyjnej w przypadku sukcesji uniwersalnej dochodzi do przejęcia praw i obowiązków publicznoprawnych.
Na następcę prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej przechodzą rzeczowe stosunki administracyjne, tym samym należy uznać, iż P. S.A. nie może być uznana za inny podmiot niż sprawca zanieczyszczeń C. S.A. w W. W konkluzji skargi zgłoszono żądanie uchylenie wyroku w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w S. (terenu stacji paliw w P.) oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.
Przede wszystkim należy dokonać rozróżnienia unormowań zawartych w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska od unormowań zawartych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), które są odmienne w zakresie odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi i obowiązku jej rekultywacji.
Pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r (art. 82), jednostki organizacyjne zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek rekultywacji środowiska, przy czym obowiązki te mogły być egzekwowane zarówno w postępowaniu administracyjnym jak również w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Unormowania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z tytułem prawnym do nieruchomości lub z prawami rzeczowymi zaś z faktu władania nieruchomością nie wynikał obowiązek rekultywacji, w sytuacji gdy władający nieruchomością nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ustawie Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że zwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Takie unormowanie wyklucza możliwość zwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
Tym samym w aktualnym stanie prawnym władający powierzchnią ziemi nabywając względnie przejmując zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje również obowiązek dokonania rekultywacji przy czym odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie cywilnoprawnej.
Stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby ma obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy oraz dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Z analizy przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej wynika, po pierwsze, że jest to przepis intertemporalny, który podobnie jak art. 102 ust. 2 ustawy wprowadzającej umożliwia zwolnienie się z obowiązku rekultywacji, po drugie, że dotyczy przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, po trzecie, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot.
Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 oraz art. 102 ust. 2 ustawy wprowadzającej, przy zastosowaniu tych samych kryteriów, należy dojść do wniosku, że w obydwu tych unormowaniach chodzi o zanieczyszczenie dokonane po objęciu nieruchomości przez aktualnego jej władającego. Skoro tak to wykluczona jest możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzednika prawnego władającego. W konsekwencji zanieczyszczenie spowodowane przez poprzednika prawnego władającego, nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Inaczej rzecz ujmując art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Kierując się tymi przesłankami w wykładni cytowanego przepisu, nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonanie zgłoszenia o jakim mowa w tym przepisie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi zanieczyszczonej przez poprzednika władającego.
Powyższe uwagi wykazują ponadto, że z treści art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie wynika czy dochodzi do przejęcia praw i obowiązków publicznoprawnych obciążających poprzednika władającego (sukcesja uniwersalna), wobec czego nie można podzielić wywodów skargi kasacyjnej w tej mierze, co jednak nie ma wpływu na ocenę trafności zarzutu skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 12 ustawy wprowadzającej, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt. 2 powołanej ustawy.