Uzasadnienie
- 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 303/19, uwzględnił skargę S. M. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w obrębie L.
- 1.2. Jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. z 2018 r., poz. 1945, dalej: upzp). Organ wskazał, że działki, na których planowana jest inwestycja zostały wydzielone z terenu rolnego i stanowią grunty orne klasy III. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 upzp, stanowiły one tereny rolne i nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
- 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że z ustaleń i wniosków organu I instancji wynika, że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl) dotyczący odległości gruntów od drogi publicznej. Grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, znajdujące się na działkach nr [...] i [...], są bowiem położne w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, tzn. w odległości około 150 m od drogi gminnej nr [...] (działki nr [...]). Organ podkreślił przy tym, że niespełnienie łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a uogrl powoduje, że wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest spełniona w sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.
- 1.4. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...][...][...][...][...]. Dla działki nr [...] decyzją z [...] października 2010 r. ustalono warunki zabudowy. Następnie [...] września 2011 r. wydano pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny nie może dla jednego terenu sporządzić dwóch różnych analiz, na podstawie których wydaje różne decyzje o warunkach zabudowy.
- 1.5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
- 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z 18 września 2019 r., powyższą skargę uwzględnił. W ocenie Sądu, wójt w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa zaniechał przeprowadzenia procedury uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wyspecjalizowanym organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zastępując niezgodnie z prawem organ uzgadniający. Tym samym, organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, a także prawa procesowego – art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: Kpa), art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zakresie, w jakim organ merytoryczny podjął się samodzielnej oceny spełnienia przez planowane zamierzenie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp z naruszeniem swoich kompetencji. Co więcej, brak uzyskania przed wydaniem decyzji wymaganego prawem materialnym stanowiska innego organu jest jedną z podstaw wznowieniowych, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Powyższe obligowało sąd działający z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
- 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że uzgodnieniu z organami właściwymi, w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, podlega nie tylko rozstrzygnięcie sprawy (decyzja) pozytywne, to jest ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także rozstrzygnięcie negatywne, to jest odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora, podczas gdy prawidłowa wykładnia znajdującej w sprawie zastosowanie normy polegać winna na przyjęciu, że obowiązek uzgodnienia jej mocą ustanowiony dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych;
- - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 64 ust. 1 upzp wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie posiada kompetencji do oceny, czy w sprawie spełnione są warunki określone przez art. 61 ust. pkt 4 upzp to jest oceny, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyrażonej powyższymi przepisami normy prowadzić powinna do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję ws. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiada kompetencje do oceny tej przesłanki dla potrzeb przygotowania rozstrzygnięcia w sprawie, które jedynie w razie uznania, że warunki określone ustawowo są spełnione a inwestycja m.in. możliwa do zaakceptowania w świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega procedurze uzgodnień z innymi organami (wymaga ich zgody);
- 2) przepisów o postępowaniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 106 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie prowadząc w sprawie procedury uzgodnień naruszyły normy prawa procesowego wywiedzione z powyższych przepisów, co doprowadziło Sąd do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonej decyzji i podstaw do uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji;
- - art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 Ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, iż istniały podstawy do uwzględnienia skargi, to jest, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne lub procesowe w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zapadłych w granicach sprawy decyzji administracyjnych.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
- 3.3. Zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. W myśl art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wprawdzie językowa wykładnia, odnosząca się do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp prowadzi do wniosku, że uzgadnianie powinno poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia taka jest jednak nie do przyjęcia na gruncie skonfrontowania jej wyników z celem instytucji uzgadniania oraz z regulacjami powiązanymi ze wskazanymi wyżej przepisami systemowo.
- 3.4. Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, wynika, iż kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Uzgadnianie ma zatem sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedynie bowiem taka decyzja, ingerując w istniejącą rzeczywistość, pociąga za sobą zmiany. Skutków takich nie pociąga zaś za sobą decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Dlatego uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie mógł wydać decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.
- 3.5. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana z przyczyny określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, to sytuacja taka wyklucza tak możliwość, jak i jakikolwiek sens uzgodnienia projektu odmownej decyzji. Określona w tym przepisie sytuacja zakłada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia m.in. gruntów leśnych na cele nieleśne albo gdy teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na gruncie wskazanych tam przepisów. Przesłanka ta (brak wymogu uzyskania zgody) nie wymaga żadnej wiedzy specjalistycznej w celu np. określenia odległości działki (terenu) od drogi publicznej czy badania zastosowania wskazanej przesłanki przez podmiot decyzyjny na gruncie art. 7 uogrl. Tym samym zestawiając treść art. 61 ust. 1 pkt 4 z art. 60 ust. 1 upzp należało stwierdzić, że jeżeli nie są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, a co za tym idzie, nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do realizacji dyspozycji art. 60 ust. 1 upzp.
- 3.6. Tym samym zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Oczywistość stanu faktycznego i prawnego czyniła w przedmiotowej sprawie całkowicie nieracjonalnym dodatkowe uzgadnianie decyzji odmownej. W świetle powyższych stwierdzeń, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa przesłanka wznowienia postępowania, ponieważ organ nie miał obowiązku uzgadniania decyzji odmownej.
- 3.7. W związku z tym zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 lit. b i c oraz art. 135 Ppsa wyrażający się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie prowadząc w sprawie procedury uzgodnień naruszyły normy prawa procesowego wywiedzione z powyższych przepisów.
- 3.8. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 Ppsa. Wyjaśnić należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.
- 3.9. Skoro w sposób oczywisty niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 135 Ppsa i uchylił zaskarżone decyzje, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa. Okoliczność uzyskania wcześniej decyzji o warunkach zabudowy przez skarżącego nie może stanowić podstawy do wyłączenia stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.