Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1588/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia T. i J. S., na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. obręb K. ([...]) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącym podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest oprócz braku przymiotu strony u wnoszącego podanie, zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.
Następnie organ wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 509/14 (prawomocnym od dnia 12 stycznia 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...], którą organ wojewódzki utrzymał w mocy objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji. W myśl ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury sądowoadministracyjnej, zastosowanie trybu nadzwyczajnego w oparciu o przepis art. 156 K.p.a. jest możliwe jeżeli wcześniej nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, które zawsze ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru.
Słusznie zatem zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...].
W skardze na powyższe postanowienie T. S., J. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Sąd stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.
W okolicznościach sprawy nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego wnioskiem skarżących. Wnioskiem tym objęta została opisana powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, przy czym jak wskazał organ drugiej instancji w toku było postępowanie odwoławcze.
Sąd wskazał, że ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego w oparciu o przepis art. 156 K.p.a. jest możliwe, jeżeli wcześniej nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, które zawsze ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. W przypadku zbiegu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowania odwoławczego oznacza to jednak tylko tyle, że najpierw rozpoznane zostanie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie ma jednak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to może jedynie zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 138 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji i jednocześnie złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności, postępowanie nieważnościowe powinno ulec zawieszeniu do czasu wydania przez organ decyzji wskutek wniesionego odwołania, a następnie powinno zostać w stosunku do tej decyzji przeprowadzone postępowanie nieważnościowe podczas gdy w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa powyżej, organ powinien rozpatrzyć odwołanie, zaś postanowieniem powinien odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego;
b) art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie miał prawa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdy w toku było postępowanie odwoławcze, lecz jedynie powinien je zawiesić do czasu wydania decyzji, a następnie przeprowadzić postępowanie nieważnościowe podczas gdy organ na podstawie powyżej wskazanego przepisu miał prawo - w zaistniałej sytuacji - odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Dolnośląskiego WINB z dnia z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...], podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.
Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. Odmowa wszczęcia może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe sprowadzają się do okoliczności skutkujących niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego. Kontrowersja w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy trwające postępowanie odwoławcze stanowi przyczynę niedopuszczalności postępowania nadzorczego. Od razu stwierdzić należy, ze tryb stwierdzenia nieważności obejmuje także decyzje nieostateczne. Nie można zatem potraktować jako niedopuszczalnego żądania stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, złożonego w terminie do wniesienia odwołania (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 894). Innym zagadnieniem jest kolejność załatwienia równolegle trwającego trybu odwoławczego oraz trybu stwierdzenia nieważności decyzji.
Dla porządku odnotować można wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84). Podkreślić jednak należy, że pogląd ten odnosi się przede wszystkim do sytuacji, w której strona wniosła odwołanie, w którym podniosła zarzuty wyczerpujące przesłanki nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 290/06, ONSA i wsa 2008/1/13). W ocenie składu orzekającego, również w takiej sytuacji procesowej, w której jednocześnie funkcjonują w obrocie prawnym: odwołanie od decyzji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należy rozpoznać odwołanie. W trakcie postępowania odwoławczego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, a zakres ewentualnych wad wyczerpujących przesłanki nieważności jest ograniczony.
Wynik postępowania odwoławczego może mieć wpływ na przebieg i rezultat postępowania o stwierdzenie nieważności. Wpływu rezultatu tego postępowania nie można przesądzać na przyszłość poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to zagadnienie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności będzie uzależnione m.in. od treści odwołania, sentencji decyzji i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz treści wniosku strony o stwierdzenie nieważności.
Oceny, jaki wpływ na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji ma wydanie decyzji przez organ odwoławczy, wymagają wszelkie możliwe rozstrzygnięcia podjęte przez organ drugiej instancji. Do tych rozstrzygnięć należy m.in. utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie i orzeczenie reformatoryjne, uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, umorzenie postępowania odwoławczego, rozstzrygnięcia częściowe, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W każdym z tych przypadków zachodzi potrzeba porównania decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania z żądaniem strony wniesionym trybie nadzorczym. Jak już wskazano, nieodzowne jest dokonanie tej oceny poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony. Dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa wypracowany na tle wzajemnego stosunku postępowania odwoławczego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności wskazuje, że relacja ta nie ma charakteru oczywistego, o który chodzi w art. 61a § 1 K.p.a.
Ewentualna przesłanka negatywna prowadzenia postępowania nadzorczego wystąpi, gdy decyzją organu odwoławczego dojdzie do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji, będącej przedmiotem wniosku nadzorczego. Jednym z przypadków niedopuszczalności przedmiotowgo wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Nawet jednak w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie przez organ nadzorczy postępowania wyjaśniającego, która to konieczność wyklucza możliwość przyjęcia, że zachodzi oczywista przesłanka niedopuszczalności postępowania. Środkiem służącym załatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności jest wówczas decyzja o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności.
Dodać warto, że decyzja ostateczna nie ma mocy wiążącej, w zakresie przesłanek nieważności, tak jak, co do zasady, wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSA i wsa 2010/2/18).
Jak z powyższych uwag wynika, dalsze losy postępowania nadzorczego zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jest to zatem okoliczność stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie okoliczność świadcząca o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.