Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 172/13 w sprawie ze skargi K. S. i L. S. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]) w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.
Z uwagi na informację B. G., że L. S. ponownie usypał wał o wysokości około 70 cm i szerokości 3 m, przez co spowodował tamowanie wody na jej działce, wszczęto postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wójt Gminy B. nakazał L. S. usunięcie tego wału, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie, jednakże i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wójt odmówił nakazania L. S. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, co i w tym przypadku zostało zakwestionowane przez organ II instancji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakazał L. S. usunięcie nasypu ziemnego wzdłuż granicy z działką B. G. Zdaniem organu, z opinii biegłego wynika, że wykonanie tego nasypu na trasie naturalnego kierunku spływu wód powoduje zmianę kierunku odpływu wód, to jest wydłużanie drogi spływu na działkę sąsiednią, wydłużanie się czasu jej stagnowania, opóźnienia terminów wykonania zabiegów agrotechnicznych i jest ograniczeniem normalnego użytkowania, co jest ewidentną szkodą dla działki sąsiedniej, należącej do B. G. Winno to skutkować usunięciem wykonanego nasypu.
Na skutek odwołania wniesionego przez L. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o nakazaniu L. i K. S., właścicielom działki nr [...], położonej w N., gm. B. przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez usunięcie wykonanego nasypu ziemnego wzdłuż granicy z nieruchomością należącą do B. G. o nr [...], położoną w N. Jak wskazał organ odwoławczy na skutek uzupełnienia materiału dowodowego ustalił, że nasyp został wykonany na działce położonej w miejscowości N., oznaczonej numerem [...], stanowiącej współwłasność L. i K. małżonków S., w związku z czym pismem z dnia 26 listopada 2012 r. zawiadomiło o toczącym się postępowaniu nie tylko dotychczasowe strony postępowania, ale także K. S. W piśmie pouczono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania dodatkowych pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 7 dni. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. Kolegium wydało powyższą decyzję.
Następnie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że wykonanie nasypu na trasie naturalnego spływu wód powoduje naruszenie art. 29 Prawa wodnego. Ponieważ właścicielem działki, na której został wykonany nasyp jest także K. S., konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzeczenie o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego obojgu współwłaścicielom. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że kwestia czyje działanie powoduje zalewanie działki odwołującego się została prawomocnie rozstrzygnięta w innej sprawie - z wniosku L. S. o przywrócenie stosunków wodnych na jego gruncie, w której odmówiono nałożenia na B. G. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.
Skargę na powyższą decyzję złożyli K. S. i L. S., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 15 k.p.a.), polegającym na pozbawieniu K. S. jednej instancji. Nadto zarzucili naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ograniczeniem się tylko do podania przepisu prawa oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wykonanie przez nich urządzenia na swoim gruncie spowodowało szkodę na gruncie uczestniczki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, a skarżący zasadnie zarzucają, że dotknięta jest ona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a., które Sąd ocenił jako rażące. Ocena ta wynika z faktu, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nałożył na K. S. obowiązek (przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego nasypu), pomimo że nie brała ona udziału w dotychczasowym postępowaniu, w tym w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji.
Wskazując na istotę zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP i w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że obejmuje ona jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Art. 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji.
Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, K. S. została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od decyzji nakładającej na nią obowiązek. Nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, a obowiązek nałożony na nią decyzją organu odwoławczego mogła kwestionować jedynie skargą do sądu. Także okoliczność, że skarżąca nie skorzystała w toku postępowania odwoławczego z możliwości zapoznania się z aktami i składania wniosków nie zmienia faktu, że została ona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozbawiona możliwości brania udziału w dwóch instancjach postępowania administracyjnego oraz możliwości zaskarżenia i skontrolowania decyzji przez administracyjny organ II instancji. Tymczasem w sytuacji, gdy Kolegium doszło do przekonania, że w sprawie powinna brać udział także K. S., powinno było uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, mając na względzie, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, a także jej przyśpieszenia, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję organu I instancji. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów.
Jak wskazał Sąd, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Winien także odnieść się do wszystkich podnoszonych przez małżonków S. zarzutów. W przypadku zaś wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu, ma obowiązek wskazać, dlaczego za uzasadnione uznaje takie właśnie rozstrzygnięcie, a nie nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. obrazę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. podczas gdy organ I instancji dopuścił się jedynie naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), które to naruszenie zostało następnie konwalidowane przez Kolegium,
- 2. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Kolegium nie było uprawnione do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie o nakazaniu L. S. i K. S., właścicielom działki nr [...], przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego nasypu ziemnego wzdłuż granicy z nieruchomością należącą do B. G. o nr [...], w sytuacji kiedy nie było konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a Kolegium przed wydaniem tej decyzji poinformowało zgodnie z art. 10 k.p.a. K. S. o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy, analizując przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w świetle sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji zarzutu pozbawiania strony udziału w postępowaniu administracyjnym, podkreślił, że zarzut taki mógł być formułowany wyłącznie na gruncie podstaw wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do obejścia terminu z art. 148 k.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli K. S. i L. S., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. a także twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zarzut taki mógł być formułowany wyłącznie na gruncie podstaw wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Rację trzeba przyznać skarżącemu kasacyjnie Kolegium, w tym, iż pominięcie strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym może stanowić przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba jednak zauważyć, że w sprawie będącej przedmiotem ocen Sądu Wojewódzkiego doszło do naruszenia nie tylko przepisu art. 10 k.p.a., jak to twierdzi Kolegium, ale do podjęcia w postępowaniu odwoławczym decyzji akceptującej jawne pogwałcenie praw strony do udziału w dwóch instancjach administracyjnych. Nie ulegało bowiem żadnej wątpliwości, również dla organu odwoławczego, iż K. S. nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Świadczą o tym m.in. sprawdzenia stanu własności dokonywane przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdzając, iż legitymowana strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może sanować to uchybienie, jedynie przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem strony której fundamentalne prawo procesowe naruszono.
Z tego względu zasadnie Sąd Wojewódzki nie tylko stwierdził nieważność decyzji Kolegium, gdyż art. 15 k.p.a. został w sposób oczywisty naruszony i uchylił prawidłowo decyzję organu I instancji wywołując tym konieczny skutek, o którym była wyżej mowa.
W tej sytuacji zbędne staje się ustosunkowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, który stanowił konsekwencję błędnego poglądu strony skarżącej kasacyjnie, o którym mowa wyżej.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.