Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 81/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że rozbiórka części obiektu budowlanego wpisanej do gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (błędna wykładnia) i uznanie, że uzgodnieniu z organem konserwatorskim podlega rozbiórka elewacji przedmiotowego budynku położonego we Wrocławiu przy ul. J. [...] (niewłaściwe zastosowanie);
- b) art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 oraz z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ujęcie elewacji frontowej budynku położonego we Wrocławiu przy ul. J. [...]w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia założonej zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2014 r., numer [...], było ujęciem prawnie skutecznym,
- 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit a) P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów prawa materialnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. naruszeń przepisów: art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 oraz z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw;
- b) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów k.p.a., jakich w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ II instancji, a mianowicie naruszeń przepisów art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a,
Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważenie wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności przepisów art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP;
W razie nieprzedstawienia przez NSA pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w powyższym zakresie oraz w razie orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją wskazanych wyżej przepisów po dokonaniu takiego przedstawienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednym z warunków zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia jest ujęcie wnioskowanego do rozbiórki budynku w gminnej ewidencji zabytków. Ujęcie to nastąpiło w niniejszej sprawie na podstawie zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o założeniu gminnej ewidencji zabytków Wrocławia. Podstawę prawną ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowią przepisy art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)."
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a., sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, a w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Jednocześnie jednak możliwe jest podjęcie próby wyeliminowania aktu wydanego na podstawie zakwestionowanego przepisu i w okresie jego obowiązywania.
Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Ewentualne orzeczenie niekonstytucyjności zakwestionowanego w pytaniu zakresu przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wywoła automatycznie skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego czynności ujęcia spornej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
Przypomnieć trzeba, że art. 145a K.p.a. nie obejmuje czynności materialno-technicznych oraz zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, które są podejmowane w procesie ujawnienia zabytku gminnej ewidencji zabytków. Nie jest więc możliwe wznowienie postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W tej sytuacji rozważyć można, z powołaniem się na wyrok TK, w oparciu o art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., dopuszczenie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia, zakończonego postanowieniem z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
W razie jednak wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na rozbiórkę budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3, wyeliminowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie doprowadziłoby do osiągnięcia oczekiwanego przez inwestora skutku. Postanowienie o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę stanowi jedną z podstaw wydania decyzji z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Utrwalony jest zaś pogląd, według którego, nie stanowi podstawy do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., uchylenie postanowienia, które wchodziło w zakresu ustaleń faktycznych sprawy, w tym postanowień wydawanych w trybie współdziałania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 780).
W takiej sytuacji procesowej, wznowienie na podstawie art. 272 § 1 P.p.s.a., postępowania sądowego, po ewentualnym wydaniu decyzji o odmowie pozwolenia na rozbiórkę, nie miałoby wpływu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o odmowie pozwolenia.
Natomiast uwzględnienie wyroku TK w trakcie postępowania sądowego ze skargi na postanowienie oznacza konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 oznaczałaby brak podstawy prawnej do ujmowania zabytku w gminnej ewidencji. W braku podstawy do dokonania uzgodnienia postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należałoby umorzyć. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przedmiocie uzgodnienia zależy więc od wyniku opisanego wyżej postępowania przed TK.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 192 i art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.