Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 191/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. M. i A. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia [...] listopada 2006 r. orzekającą o wymeldowaniu S. M. i A.i B. z dziećmi z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R. M..
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiocie wymeldowania skarżących. Przede wszystkim bezsporny jest, zdaniem Sądu, fakt trwałego opuszczenia przez skarżących ich dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z oświadczeń M. M. wynika bowiem, iż jej mąż S. (skarżący) od września 2002 r. nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały. Z kolei córka – A. B. (skarżąca), wyprowadziła się po ślubie w sierpniu 2002 r. i zamieszkała wraz z mężem. Przeprowadzona w dotychczasowym miejscu zameldowania skarżących w dniu [...] marca 2006 r. kontrola dyscypliny meldunkowej, czynności wyjaśniające podjęte przez Komendę Straży Miejskiej i Komendę Powiatową Policji w R. M. oraz przesłuchane w toku postępowania świadków, potwierdziły tylko, w ocenie Sądu, ten stan rzeczy. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego potwierdzili również sami skarżący, którzy w trakcie całego postępowania administracyjnego konsekwentnie stali na stanowisku, iż do opuszczenia przedmiotowego lokalu zmusiły ich ciągłe awantury i konflikty rodzinne z M. M. i jej córką M. G..
Sąd stwierdził zatem, iż skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie mieszkali w spornym lokalu od ponad czterech lat, to uznać należy, że opuszczenie przez nich dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma charakter trwały. W ocenie Sądu I instancji, opuszczenie przedmiotowego lokalu miało również charakter dobrowolny, bowiem z zebranej dokumentacji wynika, iż skarżący nie skorzystali z przysługującego im powództwa posesoryjnego, co w ocenie Sądu świadczy o tym, iż nie dążyli do przywrócenia utraconego posiadania. Dopiero po przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2003 r. rozprawy administracyjnej, podjęli działania zmierzające do wykazania, że opuszczenie lokalu nie miało charakteru dobrowolnego. W dniu [...] czerwca 2003 r., skarżący wnieśli do Sądu Rejonowego w R. M. powództwo o ustalenie, że miejscem ich zamieszkania jest lokal nr [...] przy ul. [...] w R. M.. Powództwo to zostało jednak oddalone prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2003 r. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2005 r., a więc prawie po trzech latach od opuszczenia lokalu, zwrócili się do Komendy Powiatowej Policji i Prokuratury z prośbą o interwencję podnosząc, iż nie mogą wejść do mieszkania, ponieważ M. M. wymieniła w drzwiach zamki.
Z ponownym wnioskiem w tym przedmiocie, skarżący wystąpili do wspomnianych organów dopiero rok później - pismami z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), skarżący prawidłowo i zgodnie z prawem zostali wymeldowani z przedmiotowego lokalu. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zwrócił również uwagę na uchybienia proceduralne w trakcie postępowania administracyjnego, takie jak błędne zaadresowanie zawiadomienia o rozprawie administracyjnej z dnia [...] października 2005 r. do B. B., zamiast do skarżącej A. B., wysłanie wezwań na rozprawę, która miała się odbyć w dniu [...] marca 2006 r. z naruszeniem art. 92 kpa i nie powiadomienia stron postępowania o przesłuchaniu świadków w dniach [...],[...] i [...] czerwca 2006 r., jednak uchybienia te nie miały, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy i w rezultacie nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Ponadto Sąd podkreślił, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji przeprowadzona została kolejna rozprawa administracyjna w dniu [...] czerwca 2006 r., podczas której strony miały możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, tak jak stanowi o tym art. 81 kpa. Strony składały także obszerne wyjaśnienia na piśmie w toku całego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący S. M. i A. B., reprezentowani przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, adwokata K. P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nietrafnym uznaniu, iż zachowanie skarżących polegające na nie zamieszkiwaniu w spornym lokalu wyczerpuje dyspozycję powołanego przepisu, gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego zachodzi poważna wątpliwość, czy fakt nie zamieszkiwania przez skarżących w spornym lokalu był dobrowolny i trwały;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżących, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji publicznej stanu faktycznego w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż nie opuścili przedmiotowego lokalu w sposób dobrowolny ani też trwały. Po pierwsze opuszczenie przez skarżących spornego lokalu było wynikiem obaw o zdrowie własne i najbliższych spowodowane agresją ze strony zamieszkałych w lokalu M. M. i M. G., czego dowodzą m.in. liczne interwencje Policji oraz wyrok Sądu Rejonowego w R. M. warunkowo umarzający postępowanie wobec M. G. oskarżonej o kierowanie gróźb karalnych wobec S. M.. Po drugie, skarżący twierdzą, iż systematycznie podejmowali próby wejścia i skorzystania z mieszkania przy ul. [...] w R. M., jednakże z powodu wymiany zamków w drzwiach przez M. M. było to niemożliwe.
Ponadto skarżący w dniu [...] czerwca 2003 r. wytoczyli powództwo o ustalenie ich miejsca zamieszkania. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut oparcia rozstrzygnięcia WSA na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny niekompletnie i wybiórczo, nie podejmując kroków niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia, czym naruszyły art. 7 k.p.a. Przede wszystkim nie zostało ustalone, kiedy zamki w drzwiach zostały wymienione, tj. kiedy uniemożliwiono skarżącym korzystanie z lokalu, w jakich okolicznościach miało to miejsce oraz czy doszło do przekazania kluczy, co umożliwiłoby skarżącym korzystanie z mieszkania.
Również na skutek błędów proceduralnych, które Sąd I instancji zauważył, uznając jednak, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, skarżący utracili możliwość bezpośredniej konfrontacji ze świadkami, których zeznania stanowiły istotny dowód w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wnikliwie zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dochodząc do słusznego wniosku, iż ujawnione uchybienia przepisom proceduralnym, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostawały bez wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. W szczególności trafna jest ocena Sądu dotycząca prawidłowości dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonego materiału i oceny jego mocy dowodowej.
Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, iż kontrolowana decyzja zapadła z obrazą art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Wskazać należy, iż jednym z aspektów obowiązku meldunkowego, ustanowionego przez ustawodawcę w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. Nr 81 poz. 960 ze zm.) – zwana dalej: ustawą, jest wynikający z jej art. 4 pkt. 2 obowiązek wymeldowania się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Co do zasady zatem każdy, kto przestał przebywać w danym miejscu, gdyż przeniósł swoje centrum życiowe w inne miejsce, powinien fakt ten zgłosić organowi meldunkowemu poprzez złożenie wniosku o wymeldowanie. Mając to na uwadze ustawodawca wprowadził w ustawie rozwiązania, które umożliwiają wymuszenie przez organy meldunkowe zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności. Odnosi się to przede wszystkim do art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy ma obowiązek wydać na wniosek strony, lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy) Takie uregulowanie oznacza, że wyłączną przesłanką faktyczną, pozwalającą organowi na wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby z danego lokalu jest sam fakt opuszczenia przez nią miejsca pobytu. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepublikowany, LEX nr 50123).
Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się więc do rozstrzygnięcie czy S. M. i A. B. dobrowolnie opuścili lokal nr [...] przy ul. [...] w R. M.. W tym zakresie należy podzielić ustalenia Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie miały uzasadnioną podstawę do uznania, iż lokal został opuszczony dobrowolnie. Przede wszystkim bezsporne jest, iż skarżący od 2002 r. nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu. W skardze kasacyjnej wskazano, iż jest to spowodowane konfliktem z mieszkającymi w tym samym lokalu M. M. i M. G.. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący wskazują m.in. na notatki urzędowe z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] kwietnia 2006 r. sporządzone przez funkcjonariuszy policji w przedmiocie przeprowadzonych interwencji w rodzinie p. M., na wyrok Sądu Rejonowego w R. M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. warunkowo umarzający postępowanie wobec M. G. oskarżonej o kierowanie gróźb karalnych wobec S. M. oraz na fakt wymiany zamków w drzwiach przez M. M..
Jednakże wskazać należy, iż podniesione przez skarżących okoliczności miały miejsce kilka lat po opuszczeniu przez nich spornego lokalu i w sposób oczywisty nie mogły być przyczyną przymusowego opuszczenia przez nich mieszkania przy ul. [...] w R. M., które miało miejsce w 2002 r. Podnieść należy, iż wolę opuszczenia lokalu należy określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności, a nie subiektywnego przekonania strony skarżącej. Ponadto okoliczność, iż skarżący po wyprowadzeniu się z przedmiotowego lokalu chcieli ponownie w nim zamieszkać nie ma wpływu na spełnienie się przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy. W zaistniałym stanie faktycznym zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, iż skarżący opuścili ten lokal dobrowolnie w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, koncentrując swoje interesy życiowe w innym miejscu już od prawie 7 lat. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wymeldowania S. M. i A. B. z pobytu stałego.
Organ II instancji zasadnie rozważył kwestie dotyczące dobrowolności opuszczenia lokalu w aspekcie jego długości, skoncentrowania spraw życiowych i zawodowych poza miejscem pobytu stałego oraz charakteru jak i czasu podjęcia środków prawnych w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Zgłoszony przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 250 i 254 p.p.s.a.