Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1761/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2865/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie wezwania do oddania odpadów - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. R. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] września 2013r. [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) - na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a., w związku z art. 3a ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 686), art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) oraz w związku z art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1162) - utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: [...] z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązujące A. R. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: "A." – A. R., z siedzibą pod adresem: [...], do oddania odpadów o kodzie 16 01 06 w postaci 512 sztuk niekompletnych, częściowo zdemontowanych pojazdów wycofanych z eksploatacji o szacunkowej masie 287 Mg, fragmentów pojazdów o szacunkowej masie 42 Mg oraz wymontowanych z pojazdów używanych części zamiennych, do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów; uchylił ww. postanowienie w zakresie terminu jego wykonania i określił termin wykonania tego postanowienia, tj. na nie dłuższy niż 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Organ wskazał, że w dniu [...] września 2012 r. inspektorzy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatura w Słupsku, przeprowadzili kontrolę na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] zlokalizowanych w Bytowie pod adresem: R., na której A. R. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A.". W wyniku tej kontroli "ujawniono nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów postaci niekompletnych, częściowo zdemontowanych pojazdów, fragmentów pojazdów oraz części pochodzących z demontażu pojazdów". O powyższym zawiadomiono Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który po wszczęciu w dniu [...] listopada 2012 r. postępowania znak: [...] uznał, że przedmioty postępowania stanowią odpady, a ich przemieszczenie nie zostało zgłoszone właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia zgodnie z art. 2 pkt 35 (a) ww. rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, a zatem stanowiło przemieszczanie nielegalne.

Akta zawierają sporządzoną podczas kontroli dokumentację fotograficzną, z której zdaniem organu wynika, iż większość zdeponowanych na posesji strony pojazdów nie posiada podstawowych podzespołów i części, stanowiących istotne elementy pojazdu kompletnego, tj.: jednostek napędowych, a także błotników, drzwi, masek, zderzaków, szyb, itp. Na zdjęciach widoczne są również pojazdy z bezładnie upakowanymi do ich wnętrza częściami samochodowymi. Wśród części zmagazynowanych na posesji podczas ww. kontroli ujawniono również 2,5 Mg części wyszczególnionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r., w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko, tj. klocki, szczęki hamulcowe, przewody i uszczelnienia układu hamulcowego, tłumiki układu wydechowego, przeguby układu kierowniczego i zawieszenia, układy blokady kierownicy, przewody paliwowe, pióra wycieraczek, a których stosowanie w pojazdach jest zakazane zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt la ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).

Organ uznał, iż części zdemontowanych nie można potraktować jako części zamiennych czy też zespołu części, ponieważ nie są to części mogące zostać bezpośrednio użyte w całości jako części zamienne w innym pojeździe, bez konieczności uprzedniego, odpowiedniego ich przygotowania. Ponadto pozyskanie z pojazdów części zamiennych nadających się do bezpośredniego zamontowania w innych pojazdach, wymaga demontażu, który może być prowadzony tylko i wyłącznie w stacji demontażu pojazdów (art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), a prowadzenie przez stronę działalności w zakresie sprzedaży używanych pojazdów i części zamiennych nie uprawnia jej do demontażu pojazdów, gdyż nie posiada ona wymaganych prawem zezwoleń w tym zakresie. Według organu poprzedni właściciele sprzedając ww pojazdy bez ich dowodów rejestracyjnych, potwierdzili, iż ww. pojazdy mogą stanowić jedynie źródło części zamiennych.

Zdaniem organu owe 512 szt. niekompletnych, częściowo zdemontowanych pojazdów, fragmentów pojazdów oraz zdemontowanych części zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) należało zakwalifikować do kategorii odpadów Q2 - "produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym" oraz kategorii Q6 - "przedmioty lub ich części nienadające się do użytku"; poza tym według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), pojazdy stanowiące odpady klasyfikuje się pod kodem 16 01 04* - "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy" (odpady niebezpieczne) lub pod kodem 16 01 06 - "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów" (odpady inne niż niebezpieczne). Organ uznał, że według klasyfikacji przyjętej w rozporządzeniu (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. ww. odpady należy również sklasyfikować pod kodem B1250 - odpady pojazdów mechanicznych wycofanych z eksploatacji niezawierające ani cieczy, ani związków niebezpiecznych.

W ocenie organu pojazdy te bądź ich części wypełniają definicję odpadów w myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którą "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku Nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" jak również art. 3 definicji zawartej w ust. 1 pkt 6 obowiązującej od dnia 23 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), zgodnie z którą przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" a ta kwalifikacja jest zgodna z zapisami obecnie obowiązującej dyrektywy z 2008 r. w sprawie odpadów.

Organ wskazał dodatkowo, że zdaniem ETS odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń oraz że w kategorii odpadów nie mogą być traktowane jedynie przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale też przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.

Skardze na powyższe postanowienie A. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 roku nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] - w całości.

Skarżąca zarzuciła: wydanie go bez podstawy prawnej, poprzez nieokreślenie w zaskarżonym postanowieniu jakie przedmioty zostały uznane za odpady, które mają zostać poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w sposób racjonalny ekologicznie; trwałą niewykonalność polegającą na braku wskazania rzekomych odpadów które mają zostać poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sposobie gromadzenia dowodów, a także ich niewłaściwej i dowolnej ocenie. Skarżąca podniosła, że art. 24 ust 3 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów nakłada na organ wyraźny obowiązek określenia zakresu przedmiotowego nakładanego obowiązku - nie istnieje natomiast podstawa prawna, która zezwalałaby organowi na zobowiązanie do poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu dowolnych (innych niż przedmiotowo określone) odpadów we wskazanej przez organ ilości.

Zarzuciła, że postanowienie jest niewykonalne, gdyż nie określa jakich konkretnie rzekomych odpadów dotyczy, co uniemożliwia zarówno dobrowolne wykonanie zaskarżonego postanowienia, jak też w razie skierowania obowiązku określonego w zaskarżonym postanowieniu do wykonania egzekucyjnego w przyszłości nie byłoby możliwe przymusowe wyegzekwowanie nałożonego obowiązku.

W zakresie procedury A. R. zarzuciła, że organ bezpodstawnie przyjął, że zakupione zestawy części stanowiły odpady w postaci niekompletnych pojazdów (także w przypadkach, gdy "pojazdy" były przecięte na dwie części) lub części pojazdów. Wskazała, że podmioty sprzedające zestawy części nie wyzbywały się ich, lecz sprzedawały je, uprzednio przygotowując je do sprzedaży poprzez np. przepołowienie pojazdu, wymontowanie elementów niebezpiecznych; a zatem ze względu na brak elementu "wyzbycia się" przedmiotowych zestawów części nie można traktować ich jako odpadów. Podała, że treść faktur zakupowych jednoznacznie wskazuje, że sprzedawcy zbywali, a skarżąca zakupywała zestawy części a nie jak twierdzi organ zdekompletowane pojazdy; dodatkowo w treści części faktur wyraźnie wskazano, że karoserie przewiezione wraz z zestawami części podlegają zwrotowi do sprzedawcy — co jednoznacznie potwierdza, że części te nie stanowiły własności skarżącej a jedynie służyły do przewozu zakupionych przez nią zestawów części.

Nadto część "niekompletnych pojazdów" była przepołowiona (przecięta na dwie części), co definitywnie eliminowało uznanie, iż są to pojazdy. Według skarżącej sporne zestawy części były nabywane na podstawie umów sprzedaży za ściśle określoną cenę, co oznacza że nie były to odpady. Brak odniesienia się do dowodów w postaci faktur dokumentujących zakup części oraz zobowiązujących do zwrotu karoserii zdaniem skarżącej świadczy o powierzchownej analizie materiału dowodowego. A. R. zarzuciła też zawyżenie liczby "niekompletnych pojazdów" i ich masy, a także naruszenie art. 4 pkt 5 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia na dowodach sporządzonych w języku angielskim oraz niemieckim, podczas gdy wszystkie te dokumenty powinny zostać przetłumaczone na język polski, tak aby ich treść mogła stanowić dowód w sprawie.

Skarżąca zarzuciła także, że organ pominął fakt, iż dniem 31 grudnia 2012 r. wygasły przepisy przejściowe dotyczące przewozu niektórych odpadów do polski, określone w art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczenia odpadów, a w myśl obecnie obowiązujących przepisów sprowadzenie do Polski odpadów w postaci części pojazdów różnych marek, stanowiących odpady inne niż niebezpieczne, nie wymaga uzyskania pisemnego zezwolenia, a podlega jedynie procedurze informacyjnej, przewidzianej w art. 18 ww. rozporządzenia Nr 1013/2006.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006. Sąd podkreślił, że przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Według organu skarżąca jest odpowiedzialna za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, wobec czego zgodnie z art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, powinna przekazać 512 szt. niekompletnych, częściowo zdemontowanych pojazdów wycofanych z eksploatacji o szacunkowej masie 287 ton i fragmentów pojazdów o masie 42 ton wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

W ocenie Sądu słuszny jest zarzut, że zaskarżone postanowienie jest niewykonalne tzn., jak podniosła skarżąca, "obowiązek określony w zaskarżonym postanowieniu nie nadaje się do wyegzekwowania z tego powodu, że nie wiadomo jakie konkretnie rzekome odpady miałyby zostać oddane". Sąd zaznaczył, że nie można mówić tu o niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. czyli o niewykonalności o charakterze trwałym, bo w istocie "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wadliwego określenia obowiązku wynikającego z nieadekwatnego dla potrzeb sprawy przeprowadzenia i udokumentowania postępowania dowodowego.

Nie można zatem mówić o niewykonalności z powodu nieistnienia przedmiotu objętego obowiązkiem wynikającym z decyzji, lecz o niewykonalności z powodu nieprecyzyjnego wskazania czy też sprecyzowania przedmiotu objętego ww. obowiązkiem. Rację ma skarżąca zarzucając, że decyzja nie określa jakie pojazdy (choćby jakiej marki, jakiego modelu, jakiego rocznika, jakiego koloru) mają być przedmiotem oddania do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. W postanowieniu GDOŚ jest mowa jedynie o 512 szt. o przybliżonej masie 287 ton.

Sąd podkreślił, że w sprawie istotne jest także, że nie tylko postanowienie (jak również jego uzasadnienie) nie określa o jakie "pojazdy" chodzi, lecz w aktach sprawy nie ma także jakiegokolwiek enumeratywnego wyliczenia tych pojazdów czy odpowiadającej im dokumentacji potwierdzającej nabycie poszczególnych z nich. W aktach nie ma także choćby zdjęć obrazujących o jakie pojazdy chodzi. Dokumentacja z protokołu kontroli przeprowadzona przez inspektorów Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatura w Słupsku we wrześniu 2012r. zawiera jedynie kilka zdjęć "zbiorowych" obrazujących plac, na którym zlokalizowano ww. "pojazdy" i inne przedmioty czy części zamienne, ale ze zdjęć tych nie sposób określić choćby 40 konkretnych "pojazdów", nie mówiąc już o 512 sztukach. W tym zakresie Sąd przyznał rację skarżącej, że postanowienie nie nadaje się do egzekucji jak i dobrowolnego wykonania.

Sąd wskazał, że ewentualne orzeczenie nakazujące określone działanie powinno określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać oraz precyzować przedmiot objęty działaniem, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z orzeczenia jak również nieskuteczna będzie kontrola jego wykonania. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe jak i uzasadnienie postanowienia nie spełniają norm określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucając skarżącej międzynarodowe przemieszczenie odpadów organ uznał, że wobec twierdzenia skarżącej o sprowadzeniu spornych pojazdów z zagranicy nie jest konieczne dokumentowanie tego sprowadzenia stosownymi dowodami zakupu. Do akt załączono jedynie szczątkową dokumentację dotyczącą pojazdów czy części pojazdów bądź zespołów części samochodowych. Faktury nie zostały przetłumaczone, ani nie wzywano skarżącej do przedłożenia uwierzytelnionego tłumaczenia, co - w sytuacji gdy skarżąca kwestionuje ustalenia organu - miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nie jest wystarczające, jak twierdzi organ, że skarżąca złożyła podpis pod protokołem kontroli z dnia 3 września 2012r., gdyż kontrola dotyczyła "poprawy przestrzegania przepisów prawa w obszarze gospodarki odpadami". Czynności określone ww. protokołem przeprowadzono jeszcze zanim Generalny Dyrektor Ochrony środowiska wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Poza tym protokół potwierdza, że na posesji zajmowanej przez skarżącą znajdują się niekompletne pojazdy bądź ich części i tego dnia, bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli, skarżącą ukarano dwoma mandatami w kwocie 400 zł za przekształcanie termiczne odpadów poza spalarniami i mandatem w kwocie 100 zł za nieterminowe złożenie wykazu, o którym mowa w art. 286 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżąca okoliczności ani zasadności ww. kar nie kwestionowała, co jednak nie oznacza, że protokół ten w całości jako niekwestionowany przez skarżącą mógł stanowić wyłączne źródło ustaleń GDOŚ w sprawie.

Inspektorzy RDOŚ przeprowadzili kontrolę, w wyniku której ukarali skarżącą dwoma mandatami, a następnie w oparciu o ten protokół zainicjowali postępowanie w innym przedmiocie i obecnie, na argumenty i zarzuty skarżącej wskazują, że podstawą i uzasadnieniem dla spornego orzeczenia nakładającego obowiązek oddania ponad 300 ton "odpadów" jest protokół podpisany przez stronę zanim w ogóle wszczęto postępowanie w sprawie.

Sąd podniósł, że na posesji skarżącej w dniu 3 września 2012r. ujawniono składowanie 512 zdekompletowanych, rozczłonkowanych "pojazdów" bądź ich części, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że w tym dniu podczas kontroli ujawniono międzynarodowe przemieszczanie odpadów 512 szt. pojazdów. Jednak w przypadku postawienia przedsiębiorcy zarzutu transgranicznego przemieszczania odpadów bez wymaganego zezwolenia, zagrożonego karą administracyjną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł - oprócz wykazania i uzasadnienia, że są to odpady - organ winien określić termin tego przemieszczenia, choćby poprzez wskazanie, że miało to miejsce "w okresie od.. do...". Jest to niezbędne dla odpowiedniego przypisania temu działaniu odpowiednich przepisów prawa. Tymczasem w sprawie zarzucono skarżącej przemieszczenie bez zezwolenia 512 uznanych za odpady pojazdów bez wskazania daty, czy choćby przybliżonego terminu tego transgranicznego przemieszczenia.

Dla przykładu: w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powoływał się na dyrektywę z 2008r. czyli na obowiązującą od 12 grudnia 2008r. dyrektywę 2008/98/WE o odpadach (Dz.Urz.UEL.2008.312.3), która uchyliła poprzednio obowiązującą dyrektywę 2006/12/WE o odpadach. Sąd wskazał, że z pojedynczych zawartych w aktach faktur dokumentujących zakup "pojazdów" za granicą wynika natomiast, że miało to miejsce np. w 2007r. Zdaniem Sądu organ winien każdorazowo odnieść się do "penalizowanego" w prawie administracyjnym czynu ze wskazaniem na datę, miejsce zdarzenia, jego przedmiot i odpowiadające temu w danym czasie przepisy.

Jednocześnie Sąd uznał, że argument skarżącej dotyczący utraty mocy z dniem 31 grudnia 2012 r. przez przepisy przejściowe dotyczące przewozu niektórych odpadów do Polski, określone w art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, nie mógł być uwzględniony, na co słusznie zwrócił uwagę organ.

Sąd podkreślił, że zadaniem organu nie jest udowodnienie transgranicznego przemieszczenia odpadów co do każdego z "pojazdów" znajdujących się na posesji skarżącej w miejscu prowadzonej przez nią działalności. Natomiast przy stawianiu zarzutu wynikającego z ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obowiązkiem organu jest wykazanie, że doszło do przemieszczenia międzynarodowego i że przedmiotem tego przemieszczenia były odpady w rozumieniu przepisów obowiązujących na datę owego przemieszczenia. Sąd stwierdził, że nie jest dowodem na transgraniczne przemieszczanie odpadów jak i na posiadanie odpadów sama okoliczność, że podmiot objęty postępowaniem nie dysponuje zezwoleniem, o jakim mowa w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Dla skuteczności postawienia zarzutu z omawianej ustawy nie jest też niezbędne wykazanie faktury zakupu "odpadu". Każdorazowo jest to kwestia ujawnienia okoliczności międzynarodowego przemieszczenia odpadu i odpowiedniego do danego stwierdzenia udowodnienia stawianego zarzutu.

Wobec zarzutów skarżącej dotyczących samej definicji odpadów i procesów przez nią przeprowadzanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jak i wobec wskazań organu dotyczących ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów, kwalifikując dane przedmioty jako odpady organ winien odnieść się także do definicji odzysku i przykładów procesu odzysku określonych zarówno w dyrektywie z 2006r. jak i dyrektywie z 2008r. o odpadach (załącznik II).

W ocenie Sądu, skoro w sprawie nie przeprowadzono odpowiedniego postępowania dowodowego, a postanowienie - jako, że nie precyzuje obowiązku strony - nie nadaje się do egzekucji, a przy tym uzasadnienie zawiera istotne braki w zakresie przedstawienia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, to nie można oceniać prawidłowości zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (bo z uwagi na datę kontroli art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie będzie miał w sprawie zastosowania), przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Ten ostatni przepis mówi o obowiązku nakładanym na odbiorcę odpadów - o ile za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów ponosi on odpowiedzialność, a to również należy wykazać i uzasadnić.

Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie oceny czy "512 szt. pojazdów" to odpady, skoro postanowienie jak i jego uzasadnienie nie precyzują o jakie w istocie pojazdy chodzi. Przedwczesna jest także ocena dotycząca prawidłowości zastosowanych przepisów w odniesieniu do daty międzynarodowego przemieszczenia odpadów bez zezwolenia, skoro organ nie podał (i nie ustalił) kiedy ono miało miejsce.

W skardze kasacyjnej A. R., reprezentowana przez r.pr. D. W., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny odnoszącej się do przepisów postępowania, zgodnie z którą "zadaniem organu nie jest udowodnienie transgranicznego przemieszenia odpadów co do każdego pojazdów znajdujących się na posesji skarżącej w miejscu prowadzonej przez nią działalności", podczas, gdy stanowisko takie jest nieuprawnione, ponieważ organ administracji powinien był zgromadzić i dokładnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym również wykazać w odniesieniu do każdego ze sprowadzonych rzekomych odpadów, iż zostały one w określonym czasie, jako odpady, sprowadzone z zagranicy, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak ustaleń w tym przedmiocie dokonanych przez organ pierwszej instancji uniemożliwiał wydanie zaskarżonego postanowienia i stanowił samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia; nieprawidłowość ta powinna "była również zostać wskazana przez Sąd pierwszej instancji jako istotne naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego;
2. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. polegające na udzieleniu niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania poprzez wskazanie, że:
3. a) "zadaniem organu nie jest udowodnienie transgranicznego przemieszczenia odpadów co do każdego z "pojazdów" znajdujących są na posesji skarżącej w miejscu prowadzonej przez nią działalności" podczas, gdy każdorazowo konieczne będzie ustalenie czy sporne przedmioty zostały jako odpady, transgranicznie przemieszczone (i takie wskazanie winno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji), co ma istotny wpływ na dalszy sposób prowadzenia postępowania, a ustalenie tych okoliczności będzie miało znaczenie dla określenia przepisów właściwych dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, zatem obowiązek ustalenia tych okoliczności powinien zostać zawarty jako wskazanie dla organu co do dalszego postępowania;
4. b) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji powinien "kwalifikując dane przedmioty jako odpady organ winien odnieść się także do definicji odzysku i przykładów procesu odzysku określonych zarówno w dyrektywie z 2006r. jak i dyrektywie z 2008r. o odpadach (załącznik II)" - co stanowi naruszenie interesu strony, ponieważ wskazanie to zakłada, że sporne przedmioty stanowią odpady co jest przedwczesne, ponieważ w sprawie nie przesądzono, że sporne przedmioty są odpadami; nadto wskazanie to, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie dokonał on oceny czy sporne przedmioty stanowiły odpady, a zatem wyrok Sądu pierwszej instancji nie powinien zawierać takiego wskazania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego w jakiejkolwiek części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca zarzuciła, że organ administracji nie ustalił w odniesieniu do każdego ze sprowadzonych rzekomych odpadów, iż zostały one w określonym czasie, jako odpady, sprowadzone z zagranicy. Okoliczność ta miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ tylko jej ustalenie pozwalało na stwierdzenie, czy przywołane przez organ administracji przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w ogóle znajdowały zastosowanie w sprawie administracyjnej. Ten błąd postępowania organu administracji nie został wskazany przez Sąd jako istotne naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego.

Sąd pierwszej instancji zawarł również wskazania co do dalszego procedowania przez organ administracji, które w ocenie skarżącej są wskazaniami nieprawidłowymi. Pozostawienie w uzasadnieniu wyroku wskazania, iż "zadaniem organu nie jest udowodnienie transgranicznego przemieszczenia odpadów co do każdego z pojazdów znajdujących się na posesji skarżącej w miejscu prowadzonej przez nią działalności" wiązałoby zarówno organ administracji jak i sądy administracyjne przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zatem konieczne jest jego wyeliminowanie. Zdaniem skarżącej wskazanie to jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie czy przedmiotowe rzekome odpady zostały transgranicznie przemieszczone w charakterze odpadów jest istotne dla sprawy, gdyż będzie miało wpływ na ustalenie czy przepisy odnoszące się do międzynarodowego przemieszczania odpadów w ogóle znajdują zastosowanie w sprawie.

W ocenie skarżącej kolejne wskazanie Sądu, zgodnie z którym "kwalifikując dane przedmioty jako odpady organ winien odnieść są także do definicji odzysku i przykładów procesu odzysku określonych zarówno w dyrektywie z 2006r. jak i dyrektywie z 2008r. o odpadach (załącznik II)" stanowi w istocie wskazówkę zakładającą, że sporne przedmioty stanowią odpady. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie dokonywał oceny spornych przedmiotów jako odpadów z uwzględnieniem tego wskazania, zanim dojdzie do przekonania na podstawie pozostałych okoliczności, że w ogóle doszło do "wyzbycia się" poszczególnych spornych przedmiotów, co jest niezbędne dla uznania danej rzeczy za odpad. To wskazanie organu stoi jednocześnie w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym organ nie dokonał oceny czy sporne przedmioty stanowiły odpady.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 15 marca 2016r. pełnomocnik Głównego Inspektora Ochrony Środowiska A. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kosztów postępowania według norm przepisanych.

W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób jednoznaczny wskazuje, iż organ miał do czynienia z przywozem do kraju odpadów w postaci pojazdów w ilości 512 sztuk zmagazynowanych na terenie prowadzonej przez skarżącą działalności (stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, której ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...]), za których przywóz bez zastosowania wymagań formalno - prawnych w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów odpowiedzialność ponosi skarżąca. W takich okolicznościach organ stoi na stanowisku, że nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a.

Organ podniósł, że w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że "kwalifikując dane przedmioty jako odpady organ winien odnieść się także do definicji odzysku i przykładów procesu odzysku". Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska podstawą do uznania przedmiotów za odpady nie może być okoliczność związana z przypisaniem rodzaju procesu odzysku prowadzonego przez skarżącą na przedmiotach postępowania. Jeżeli jednak Sąd stwierdził konieczność wskazania takiego procesu odzysku, wskazał niejako, że przedmioty postępowania stanowią odpady. W takich okolicznościach, biorąc pod uwagę, iż zdaniem organu bezspornie w sprawie określono jakie odpady zostały sprowadzone do kraju nielegalnie, wykazano odpowiedzialność skarżącej za nielegalne sprowadzenie do kraju przedmiotowych odpadów, to brak określenia rodzaju odzysku, jakiemu podlegają te odpady, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie określonym w art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, gdyż wyrok -uchylający postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013r. oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. - odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił zarzut skarżącej, że obowiązek określony w zaskarżonym postanowieniu nie nadaje się do wyegzekwowania z tego powodu, że nie wiadomo, jakie konkretnie odpady miałyby zostać oddane.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie niewykonalność postanowienia jest wynikiem nieprecyzyjnego wskazania czy też sprecyzowania przedmiotu objętego obowiązkiem nałożonym zaskarżonym postanowieniem. Decyzja nie określa bowiem, jakie pojazdy (jakiej marki, jakiego modelu, rocznika, koloru) mają być oddane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał A. R. do oddania odpadów o kodzie 16 01 06 w postaci 512 sztuk niekompletnych, częściowo zdemontowanych pojazdów wycofanych z eksploatacji o szacunkowej masie 287 Mg, fragmentów pojazdów o szacunkowej masie 42 Mg oraz wymontowanych z pojazdów używanych części zamiennych.

Takie określenie obowiązku jest nieprecyzyjne, albowiem nie określa w dostateczny sposób przedmiotów, których dotyczy nakaz (wezwanie do oddania odpadów). To zaś może mieć istotny wpływ na wykonalność postanowienia. Obowiązek określony w postanowieniu winien być możliwy do dobrowolnego wykonania, a w razie braku dobrowolnego wykonania winien nadawać się do przymusowego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Wydane w niniejszej sprawie postanowienia nie określają precyzyjnie przedmiotów podlegających obowiązkowi oddania do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, a zatem podjęte rozstrzygnięcie nie zapewnia właściwej wykonalności postanowienia.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia organów administracji obu instancji.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zasadny jest zarzut dotyczący zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwych wskazań co do dalszego postępowania, a jest to wynikiem niejednoznacznego i mogącego wywołać uzasadnione wątpliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie zakresu postępowania dowodowego obciążającego organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Jak stanowi art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przypadku zawarcia w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny prawnej ponownie postępowanie administracyjne może być obarczone wadami. W myśl bowiem art. 153 p.p.s.a. – w brzmieniu do dnia 15 sierpnia 2015 r. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Rację ma skarżąca, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd pierwszej instancji stwierdza, że "zadaniem organu nie jest udowodnienie transgranicznego przemieszczenia odpadów co do każdego z "pojazdów" znajdujących się na posesji skarżącej w miejscu prowadzonej przez nią działalności." Jednocześnie w następnym zdaniu Sąd jednoznacznie wskazuje, że "przy stawianiu zarzutu wynikającego z ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obowiązkiem organu jest wykazanie, że doszło do przemieszczenia międzynarodowego i że przedmiotem tego przemieszczenia były odpady w rozumieniu przepisów obowiązujących na datę owego przemieszczenia." Sąd pierwszej instancji podkreśla także, iż "każdorazowo jest to kwestia ujawnienia okoliczności międzynarodowego przemieszczenia odpadu i odpowiedniego do danego stwierdzenia udowodnienia stawianego zarzutu."

Tak więc, mimo wypowiedzenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, które zasadnie zakwestionowała skarżąca, Sąd prawidłowo w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. Trafnie też - w sytuacji braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego - Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne dokonywanie oceny, czy "512 szt. pojazdów" to odpady, jak również oceny dotyczącej prawidłowości zastosowanych przepisów w odniesieniu do daty międzynarodowego przemieszczenia odpadów bez zezwolenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia stanowił art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Stosownie do tego przepisu w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni.

A zatem, do zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów konieczne jest ustalenie faktu (faktów) nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jeżeli postępowanie administracyjne dotyczy wielu substancji lub przedmiotów, to w przypadku każdej z tych substancji i każdego z tych przedmiotów konieczne jest ustalenie, że substancje te i przedmioty stanowią odpady i miało miejsce (jednorazowe czy też wielokrotne) ich nielegalne międzynarodowe przemieszczanie. W rozpoznawanej sprawie organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą związane wyrażonym powyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego i winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) mając na uwadze ten pogląd prawny.

Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednak art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. W przypadku bowiem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04 - ONSAiWSA 2005/5/101, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s.66-67; z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 117/05, ONSA WSA 2006/5/125). A zatem, organy administracji winny ponownie orzec mając na uwadze pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.