Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1177/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi M. G. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium"), nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] lutego 2015 r. Teatr [...] w G. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta G. (dalej: "Prezydent") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku teatru o nadwieszenie piętra – łącznik klatki schodowej z salą prób (wielofunkcyjna), przewidzianej do realizacji na terenie działki Nr [...], arkusz [...], położonej w G. przy ul. M. W dniu 18 maja 2015 r. do Prezydenta wpłynął wniosek Skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił zawieszenia postępowania, pouczając o zażaleniu. Na postanowienie to Skarżąca złożyła zażalenie, natomiast Kolegium postanowieniem z dnia 26 października 2015 r., na podstawie art. 101 § 3, art. 126 i art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu wskazało, że stronie postępowania przysługuje zażalenie jedynie na postanowienia o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienia o odmowie podjęcia postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Powyższego nie zmienia błędne pouczenie o zażaleniu.
Skarżąca, w skardze zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił podzielając stanowisko Kolegium o niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo oraz uzasadnienie rządowego projektu zamiany Kodeksu postępowania administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987) WSA wskazał, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne, co uzasadnione jest zasadą szybkości postępowania. Błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Na podstawie art. 142 K.p.a. może kwestionować sporne rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.
Skarżąca skorzystała z powyższej możliwości i w skardze z dnia 4 grudnia 2015 r. (na decyzję dotyczącą warunków zabudowy, sygn. akt II SA/Po 1178/15), podniosła zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania.
W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu przez WSA postanowienia Kolegium za prawidłowe oraz przyjęciu za organem, że stronie postępowania przysługuje zażalenie wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i przyjęcie w konsekwencji, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje, mimo że przepis art. 101 § 3 K.p.a. wskazuje, że stronie przysługuje zażalenie "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez co należy rozumieć również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
- b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi wniesionej przez Skarżącą i jej oddalanie, mimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wskazywała na naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając zarzuty wskazano, że celem ustawodawcy wprowadzającego zmiany do przepisu art. 101 § 3 K.p.a. było wyłączenie z postanowień, na które przysługuje zażalenie, tylko postanowienia o podjęciu zawieszonego postanowienia, a nie postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Na poparcie wskazano postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, jak również stanowisko przedstawicieli nauki: K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowski (red.] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011, s. 101. Ze stanowiskiem tym koresponduje również interpretacja pojęcia postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" przedstawiona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Stwierdzono w niej, że pod pojęciem postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania należy rozumieć rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
Wskazano, że z omawianego przepisu nie wynika w żaden sposób by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, a gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Podkreślono także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. Zmiana przepisu art. 101 § 3 K.p.a. nie uprawnia do twierdzenia, że przedmiotowe ograniczenie może być również zastosowane do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Takie działanie ustawodawcy byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem gwarancji procesowych praw obywatela. Dodanie do art. 101 § 3 K.p.a. słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia zakresu prawa do zażalenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postawiony skargą kasacyjną zarzut dotyczy wykładni art. 101 § 3 K.p.a. i sprowadza się do stanowiska, że zmiana przepisów K.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu w § 3 art. 101 k.p.a., że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", nie może być interpretowana ścieśniająco. W ocenie Skarżącej sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" należy wykładać zgodnie z uchwałą NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Wobec tego na odmowę zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, co znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zakres pojęcia "w sprawie zawieszania postępowania" nie jest jednolicie postrzegany. W literaturze przedmiotu, odmienne od wskazanego skargą kasacyjną stanowisko prezentuje np. A. Wróbel (w): A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014, str. 602), a także M. Romańska (w): Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, str. 668). Jeśli chodzi natomiast o orzecznictwo dotyczące zaskarżalności postanowień wydanych na podstawie art. 101 § 3 K.p.a., to szczególnie bezpośrednio po nowelizacji, nie było ono jednolite.
Nie ulega wątpliwości, że przed nowelizacją K.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmował postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Takie rozumienie art. 101 § 3 K.p.a. było uzasadnione brzmieniem tego przepisu i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie (powołana skargą kasacyjną uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 4/00 - OSP 2002, nr 9, poz. 116).
Natomiast obecne brzmienie art. 101 § 3 wskazuje na to, że stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987), które przywołane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Za ograniczeniem zaskarżalności postanowień tylko do odmawiających podjęcia postępowania i zawieszających postępowanie administracyjne opowiada się również nowsze orzecznictwo. Przywołać w tym miejscu można np. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/2012, Lexis.pl nr 6829682, z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 814/15, LEX 2279426, czy też z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2372/14, LEX nr 2083495). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te w zupełności podziela i stwierdza, że w związku z nowelizacją art. 101 § 3 K.p.a., uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 utraciła swoją aktualność (tak też NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2855/13).
Końcowo zaznaczyć wypada, że analogiczne rozwiązania w zakresie zaskarżalności tylko postanowień tamujących postępowanie przewiduje zarówno procedura sądowoadministracyjna, jak i cywilna. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, przy czym nie budzi żadnych wątpliwości, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (zob. np. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22, czy z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916.). Także art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. jednoznacznie kwestię tę normuje i podkreślić wypada, że w literaturze przedmiotu pogląd taki (postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu) należy uznać za ugruntowany (zob. m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.
Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. jest to, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Skoro WSA w prawidłowy sposób dokonał oceny zaskarżonego postanowienia, co wyżej zostało omówione, to wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., zasadnie skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.