Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., nakazał Gminie Wyszków - rozbiórkę dwóch bram ogrodzeniowych przesuwnych usytuowanych na działce nr [...] stanowiącej drogę gminną w Ś., gm. Wyszków oraz uporządkowanie terenu.
Organ wyjaśnił, że nakazał P. T. rozbiórkę ww. ogrodzenia decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., która została następnie uchylona decyzją z dnia [...] marca 2008r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. nałożono na P. T. obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, którego zobowiązany nie wykonał. Z tej przyczyny decyzją z dnia [...] września 2008r. organ powiatowy ponownie nałożył na P. T. obowiązek rozbiórki. Również i ta decyzja została uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. organ powiatowy obowiązek przedstawienia dokumentacji niezbędnej do legalizacji spornych bram skierował do Gminy Wyszków., która żądanych dokumentów nie złożyła. Z tej przyczyny obowiązkiem organu było wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. T. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że realizując samowolnie przedmiotowy obiekt inwestor naruszył art. 28 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania o bezprawnym przejęciu ww. działki przez Gminę Wyszków wskazał, że fakt ten nie został potwierdzony żadnymi dokumentami. Brak jest też informacji o wzruszeniu decyzji Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] sierpnia 1993r., mocą której Gmina Wyszków nabyła własność tej działki. Inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dlatego legalizacja bram nie była możliwa.
Skargę na powyższą decyzję złożył P. T., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucił w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu dowodów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy; oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
Wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu naruszeń przepisów postępowania, jak i Prawa budowlanego.
Organ I instancji nie poczynił ustaleń nakazanych decyzją z dnia [...] listopada 2008r. co do wyjaśnienia lat budowy bram, zastosowania prawa obowiązującego w okresie ich budowy, dokonania kwalifikacji przedmiotu postępowania, gdyż nie wyjaśniono, czy jest to część ogrodzenia, czy jest to ogrodzenie działki skarżącego, czy samodzielny obiekt przegradzający działkę nr ew. [...].
Ponadto, w podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązki zmierzające do legalizacji samowoli można nałożyć wyłącznie na inwestora. Natomiast organ powiatowy nie ustalił kto, kiedy i w jakich okolicznościach postawił sporne bramy, a więc nie ustalił także osoby inwestora. W tej sytuacji nałożenie obowiązku rozbiórki na Gminę Wyszków, wnioskującej o obciążenie tym obowiązkiem skarżącego, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach.
Skarżący stwierdził, że ogrodzenie wraz z bramami pamięta z czasów swojego dzieciństwa, a więc sprzed 34 lat. Droga, wskazana jako działka nr [...], jest drogą wiodącą z posesji skarżącego do jego gruntów, którą zawsze traktował jako własną drogę wewnętrzną. Podkreślił, że droga ta nigdy nie była i nie jest używana publicznie. Stanowi drogę dojazdową do nieruchomości objętych księgą wieczystą p.n. "Dobra Ziemskie Swiniotop część litra A". Postanowieniem z 30 marca 1965 r. spadek po J. P. w całości otrzymała babcia skarżącego W. T., po której spadek objął skarżący z dniem 24 marca 2004r. Skarb Państwa nigdy nie był i nie jest właścicielem tej działki.
W dalszej części skargi skarżący przedstawił okoliczności dotyczące przeniesienia na Gminę własności ww. działki oraz wskazał, że wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji "komunalizacyjnej". Kwestia komu przysługuje własność działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dlatego postępowanie w sprawie rozbiórki powinno być zawieszone.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Zdaniem Sądu prawidłowe było stanowisko organów, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 49 b obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który reguluje postępowanie legalizacyjne odnośnie obiektów budowlanych wzniesionych bez zgłoszenia.
Sąd wskazał, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 metra, wymaga uprzedniego zgłoszenia robót organowi architektoniczno-budowlanemu. Powyższe wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jak bowiem ustalono w toku postępowania administracyjnego, na działce nr [...] - poprzecznie do istniejącej drogi - zostały wzniesione dwie bramy przesuwane. Taki stan faktyczny utrwalono na kserokopiach zdjęć dołączonych do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] maja 2008r. Zarówno stan zużycia, jak i technologia w jakiej wykonano sporne obiekty budowlane - bramy są przesuwane - wskazuje, że są to obiekty stosunkowo nowe. Nie mogły zatem powstać 34 lata temu, jak wskazywał skarżący. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] lutego 2008r., w którym odnotowano, że drogę zamknięto ostatecznie ok. 3 lata temu.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż działka nr [...] stanowi drogę gminną. W zaświadczeniu Urzędu Miejskiego w Wyszkowie z dnia [...] sierpnia 2008r. wskazano bowiem, że ww. nieruchomość w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego m. Wyszkowa (uchwała nr XIX/18/200 Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 20 kwietnia 2000r.), dopiero przeznaczono pod drogę gminną. Tym niemniej z akt sprawy wynika, że działka ta była miejscem ogólnodostępnym, a zatem innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż stanowiła dojście do wsi dla właścicieli działek rekreacyjnych (protokół z dnia 14 lutego 2008r).
Nie mogło być również kwestionowane, że w dacie wydania kontrolowanych decyzji właścicielem działki nr [...] pozostawała Gmina Wyszków. W obrocie prawnym znajduje się bowiem decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] sierpnia 1993r., na podstawie której Gmina Wyszków uzyskała z mocy prawa własność ww. działki. Organy dokonują bowiem oceny sprawy w stanie faktycznym i prawnym aktualnym na datę orzekania.
W każdym przypadku stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej, tu zgłoszeniowej, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie procedury w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, stosownie do art. 49 b Prawa budowlanego. W przeciwnej sytuacji organ zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tak wzniesionego obiektu budowlanego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. organ powiatowy zobowiązał P. T. do przedłożenia określonych dokumentów, w tym oświadczenia o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane, których skarżący nie przedłożył w zakreślonym terminie.
W okolicznościach niniejszej sprawy oraz w związku z treścią zarzutów skargi wyjaśnienia również wymaga, że obowiązek wykonania rozbiórki obciąża - zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego - inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z powyższego przepisu nie wynika dowolność organów w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, którym w pierwszej kolejności powinien być inwestor.
Błędnie zatem obowiązek rozbiórki przedmiotowych bram został nałożony na Gminę Wyszków, jako właściciela działki nr [...]. Tym niemniej Sąd miał na uwadze, że uchylenie wydanych rozstrzygnięć z tej przyczyny, prowadziłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius, sformułowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Nałożenie bowiem obowiązku wykonania rozbiórki na P.T., jako inwestora bądź jego następcy prawnego, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie byłoby rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego.
Zasadnie natomiast wskazuje skarżący, że organy naruszyły art. 7, 77 i art. 80 k.p.a, a zdaniem Sądu, również art. 107 § 3 k.p.a. Zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie spełnia bowiem wymogów określonych w ostatnim ze wskazanych przepisów. Przy czym, organ II instancji błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 28 Prawa budowlanego, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd uznał jednak – przy uwzględnieniu zakazu wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a – że uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. T. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na tym, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie ograniczała się do zarzutów o charakterze materialnym. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na tym, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm zawartych we wskazywanych przepisach ustawy Prawo budowlane stosując je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty o charakterze materialnym próbował podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji jak i organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie nie formułując jednakże zarzutów w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zdekodował normę prawną zawartą w tym przepisie. Nakłada on bowiem na organ administracji publicznej obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego jeżeli inwestor nie przedłoży w terminie 30 dni od wezwania wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy prawo budowlane dokumentów. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że inwestor wzywany był do przedłożenia stosownych dokumentów i wezwania tego nie wykonał.
Tym samym organ administracji publicznej zobowiązany był do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego, a odmienna wykładnia art. 49b ustawy Prawo budowlane nie znajduje uzasadnia. Niepodważenie ustaleń faktycznych w tym zakresie uniemożliwia przy tym uznanie, iż przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie. Istotnym bowiem jest to, że Sąd pierwszej instancji uznał i w sposób jednoznaczny wyraził to w uzasadnieniu wyroku, iż działka na której wybudowane zostały bramy była miejscem ogólnodostępnym, a zatem innym miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowiła dojście do wsi dla właścicieli działek rekreacyjnych. Stosownie do wskazanego ostatnio przepisu budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 metra wymaga uprzedniego zgłoszenia robót organowi architektoniczno-budowlanemu, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił.
Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że działka nr [...] stanowi drogę gminną wskazując, że nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopiero przeznaczona jest pod drogę gminną.
Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w decyzjach czynności winno w pierwszej kolejności być kierowane do inwestora. W sytuacji jednak, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie w chwili orzekania przez organ II instancji, inwestor nie władał nieruchomością. Wówczas obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do Gminy Wyszków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym decyzji komunalizacyjnej podnieść należy, że sąd administracyjny kontroluje decyzję organu drugiej instancji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny aktualny na dzień wydania tejże decyzji. W niniejszej sprawie zarówno w dniu wydania decyzji jak i orzekania przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Wojewody Ostrołęckiego z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Wyszków prawa własności spornej nieruchomości. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy toczyło się już wówczas postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji jednakże nie było ono zakończone. Samo prowadzenie postępowania w trybie nieważnościowym nie daje natomiast podstawy do zawieszenia ani postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Wydanie zatem w dniu [...] września 2011 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co nie oznacza, iż nie może stanowić podstawy do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w oparciu o stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.