Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1762/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1178/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi M. G. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] lutego 2015 r. Teatr [...] w G. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta G. (dalej: "Prezydent") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku teatru o nadwieszenie piętra – łącznik klatki schodowej z salą prób (wielofunkcyjna), przewidzianej do realizacji na terenie działki Nr [...], arkusz [...], położonej w G. przy ul. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (znak: [...]), Prezydent, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 1199; dalej: " u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Na skutek odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Co się zaś tyczy zgodności inwestycji z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, to kwestia ta badana będzie na etapie pozwolenia na budowę. Natomiast legalność obiektu budowlanego, do którego planowana jest dobudowa objęta warunkami zabudowy, to z pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 27 maja 2015 r. wynika, że rozbudowa budynku dokonana w latach 90 – tych przeprowadzona została na podstawie pozwolenia na budowę.

W skardze Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie szczegółowo wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz przepisów postępowania administracyjnego i na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, odpowiada swoimi parametrami – cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną, intensywnością wykorzystania terenu – zabudowie znajdującej się w całym analizowanym obszarze. Teren inwestycji posiada dostęp do komunikacji publicznej oraz wyposażony jest w pełne uzbrojenie techniczne, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...]) oraz Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w przewidzianym prawem terminie nie zajął stanowiska w sprawie. Prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany o promieniu 112,5 m, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (szerokość ta wynosi 37,5 m).

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że kwestie związane ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, podlegają badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku Skarżącej nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji nie zależy od wyniku zbadania legalności istniejącej klatki schodowej i sali prób, do których planowana jest dobudowa spornego nadwieszonego łącznika. Strony na każdym etapie postępowania były informowane o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, przez co zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny.

W skardze kasacyjnej Skarżąca reprezentowania przez pełnomocnika zaskarżyła wyrok w całości. Wyrokowi zarzuciła:

1. a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, mimo że nie uwzględniły przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. - Dz. U. 2009 r. Nr 178 poz. 1380 ze zm.) wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, które to przepisy wskazują na bezwzględne wymagania doprowadzenia drogi pożarowej do obiektów budowlanych również już istniejących; w konsekwencji wydana decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z ww. przepisami szczególnymi;
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że organy I i II instancji prawidłowo przeprowadziły analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym znajduje się budynek Teatru i w konsekwencji uznały, że decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku Teatru została wydana prawidłowo, mimo że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do legalności istniejącej zabudowy, a postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych decyzjami zezwalającymi na wykonanie istniejącej zabudowy pozostają nadal w toku;
4. b) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 1) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że zarówno Kolegium jak i Prezydent nie naruszyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawieszając postępowania na wniosek Skarżącej, mimo że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno zapaść dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia legalności ewentualnej samowoli budowlanej obejmującej rozbudowę budynku Teatru, ponieważ przedmiotowa kwestia stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do niniejszego postępowania;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent nie naruszył zasad postępowania administracyjnego nie rozpatrując w toku postępowania wniosku Skarżącej z dnia 15 maja 2015 r. o zawieszenie postępowania oraz wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w dniu 11 czerwca 2015 r., czyli po dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie z dnia 2 czerwca 2015 r.;
7. 3) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, podczas gdy w rzeczywistości Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich materiałów znajdujących się w aktach sprawy przed zakończeniem postępowania dowodowego, w szczególności co do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2015 r., co stanowi rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;
8. 4) art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art 78 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że zarówno Kolegium jak i Prezydent nie naruszyli procedury administracyjnej przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą w piśmie z dnia 4 maja 2015 r., mimo że przedmiotowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ pozwalały na ustalenie czy dotychczasowa rozbudowa budynku Teatru odbywała się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
9. 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie, w którym nie uwzględnił zarzutów Skarżącej dotyczących: (i) braku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nierozpatrzenia wniosku Skarżącej w tym przedmiocie w toku postępowania w instancji, (ii) niepoinformowania Skarżącej o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a.;
10. 6) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo że decyzja o warunkach wydana została z naruszeniem prawa oraz istniały przesłanki do uwzględnienia skargi Skarżącej w całości.

Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednocześnie zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu między innymi wskazała, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art 64 ust 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu. Zarówno Prezydent jak i Kolegium nie przeprowadziły powyższej analizy w sposób prawidłowy. Pominęły okoliczność, że w trakcie postępowania zostały ujawnione uzasadnione wątpliwości co do legalności istniejącej na przedmiotowym terenie zabudowy. Skarżąca w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. wyraźnie wskazała, że dobudowane do budynku Teatru: klatka schodowa i sala prób najprawdopodobniej zostały wybudowane z naruszeniem obowiązującego prawa. Podała, że doprowadziła do wznowienia następujących postępowań dotyczących decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] nr sprawy [...] z dnia [...] września 1990 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę ewakuacyjnej klatki schodowej, dotyczącej decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowej wentylatorni przy budynku Teatru oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i adaptacją wentylatorni na pomieszczenie użytkowe w budynku Teatru [...] w G. przy ul. M., działka nr [...], ark. [...].

Obecnie postępowania wznowieniowe nie zostały prawomocnie zakończone. Organy obu instancji nie przeprowadziły również żadnego z wnioskowanych dowodów, mimo że Skarżąca wnioskowała także o dołączenie do akt dokumentów, które powinny znajdować się w zasobach archiwalnych organu I instancji. Pominęły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. - Dz. U. 2009 Nr 178 poz. 1380 ze zm.) wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy, które to przepisy wskazują na bezwzględne wymagania doprowadzenia drogi pożarowej do obiektów budowlanych również już istniejących. Powyższe stanowisko znajduje także uzasadnienie w art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania po wydaniu decyzji w sprawie, naruszył art. 123 K.p.a. Naruszenie tego przepisu ma również zasadnicze znaczenie dla prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Mimo, że Skarżąca skorzystała ze swojego prawa do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie, to z uwagi na wydanie decyzji w dniu 2 czerwca 2015 r. nie miało ono już realnego wpływu na wynik postępowania. Tymczasem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było ustalenie, czy rozbudowa budynku Teatru o wentylatornię, salę prób i klatkę schodową odbyła się zgodnie z prawem. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polega na tym, że organ I instancji nie zawiadomił Skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wobec tego w pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postepowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Naruszenie tych przepisów skarga kasacyjna upatruje w tym, że organy obu instancji nie zawiesiły postępowania na wniosek Skarżącej, mimo że postępowanie w sprawie stwierdzenia legalności ewentualnej samowoli budowlanej obejmującej rozbudowę budynku Teatru, stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W zarzucie tym, uwzględniając treść uzasadnienia, eksponowana jest przede wszystkim okoliczność istnienia zagadnienia wstępnego, którym w ocenie Skarżącej jest legalność rozbudowy Teatru o wentylatornię i klatkę schodową. Zaznaczyć należy, że legalność rozbudowy jest kontestowana z powodu braku udziału Skarżącej w postępowaniach udzielających pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych i jak wynika z akt sprawy, stanowi przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych.

Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § pkt 4 K.p.a., nie ma definicji ustawowej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje tzw. zagadnienie wstępne czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które ujawniło się w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005 r., str. 87 i nast.).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestia legalności rozbudowy Teatru w żadnym wypadku nie stanowi zagadnienia wstępnego. Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku planu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w decyzji ustalającej te warunki (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest uzyskanie przez potencjalnego inwestora informacji, w formie decyzji administracyjnej, o możliwości realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w terenie, dla którego nie ma planu. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji inwestycji w terenie objętym wnioskiem inwestora.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. II OSK 813/12, Lexis.pl nr 8120146).

W rozpoznawanej sprawie inwestor, wobec braku planu miejscowego, oczekiwał rozstrzygnięcia, czy sposób zagospodarowania terenu polegający na rozbudowie budynku teatru o nadwieszenie piętra – łącznik klatki schodowej z salą prób, jest możliwy do realizacji na działce objętej wnioskiem. Procedując w tym przedmiocie organ, zgodnie z wymaganiami wynikającymi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie miał możliwości nawiązywania do zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem. Stąd też kwestia istniejącej na tym terenie zabudowy, jak również jej legalności, nie ma wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, nie pozostaje w żadnym związku z postępowaniem, które dotyczy legalności rozbudowy Teatru. Natomiast legalność rozbudowy może mieć znaczenie w następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Z powyższym zarzutem koresponduje kolejny, w którym Skarżąca wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. wywodzi, że Prezydent naruszył zasady postępowania administracyjnego nie rozpatrując w toku postępowania wniosku Skarżącej z dnia 15 maja 2015 r. o zawieszenie postępowania oraz wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w dniu 11 czerwca 2015 r.

Jeśli chodzi o uzasadnienie tego zarzutu zawarte w punkcie 2 wniesionego środka odwoławczego, to Skarżąca nawiązując ponownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wywodzi, że już z tej przyczyny istniały podstawy do zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo naprowadza, że przeszkodą w kontynuowaniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy były wszczęte postanowieniami właściwego organu postępowania wznowieniowe dotyczące spraw zakończonych decyzjami udzielającymi pozwolenia na rozbudowę Teatru.

Brak istnienia "zagadnienia wstępnego" w rozpoznawanej sprawie został wyżej wyjaśniony i nie wymaga powtórzenia. Natomiast postępowania wznowieniowe, które dotyczą spraw zakończonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę wentylatorni oraz decyzją z dnia [...] września 1990 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę klatki schodowej, pozostają bez związku z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie bowiem od tego, w jaki sposób sprawy te zostaną w przyszłości rozstrzygnięte, nie będą miały żadnego wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy, która – co wyżej wyjaśniono – nie nawiązuje do sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Ostateczne (prawomocne) decyzje w tych sprawach mogą natomiast przełożyć się na możliwość realizacji zamierzenia objętego decyzją o warunkach zabudowy, co jednak może być rozważane dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego (w pozwoleniu na budowę). Wobec tego odmowa zawieszenia postępowania, która de facto w postępowaniu przed organem I instancji nie nastąpiła (postanowienie wydano już po decyzji), nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku, jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna tego elementu jest pozbawiona, co sumarycznie omawiany zarzut czyni nieusprawiedliwionym.

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podnoszone jest także w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i argumentacją braku szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia w tym przedmiocie.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Poprawność uzasadnienia dotyczy również zawieszenie postępowania, do czego w jednoznaczny i prawidłowy sposób odniósł się WSA w uzasadnieniu (vide str. 10 uzasadnienia).

Oceniając pozostałe zarzuty objęte podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. trzeba przypomnieć, że dotyczą one naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a. przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą w piśmie z dnia 4 maja 2015 r., jak również pozbawienia Skarżącej możliwości odniesienia się do pisma PINB z dnia 27 maja 2015 r.

Lektura pisma z dnia 4 maja 2015 r. pozwala ustalić, że żądania Skarżącej dotyczyły przedłożenia przez Teatr dokumentów obejmujących rozbudowę tego obiektu o klatkę schodową i wentylatornię. Pomijając już kwestię, że żądane dokumenty nie miały żadnego znaczenia, skoro rozbudowa z lat 90-tych jest obojętna dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy, to w odniesieniu do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i decyzji o ustalenie tych warunków dla rozbudowy Teatru, wniosek był bezprzedmiotowy. Jest tak dlatego, ponieważ przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie były wydawane. Co się zaś tyczy legalności rozbudowy, bo i takie żądania zawarte jest w piśmie Skarżącej z dnia 4 maja 2015 r., to w tym zakresie Prezydent, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., sprawę przekazał według właściwości organowi nadzoru budowlanego (zawiadomienie z dnia 11 maja 2015 r. – k. 80 akt adm.), zawiadamiając o tym zarówno Skarżącą, jak i pełnomocnika (ZPO w aktach adm.).

Z kolei pominięcie ponownego zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po wcześniejszej – bo w dniu 17 kwietnia 2015 r. - realizacji tego obowiązku (k.51 akt adm.), w świetle treści informacji uzyskanej od PINB nie może być uznane za naruszenie praw Strony, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż jak wynika ze skargi kasacyjnej i akt sprawy, Prezydent powiadomił pełnomocnika o treści uzyskanej informacji i Skarżąca w dniu 5 czerwca 2015 r. zajęła stanowisko, będące odpowiedzią na pismo PINB z dnia 27 maja 2015 r. Wyjaśnić i przypomnieć w tym miejscu należy, że informacja zawarta w piśmie PINB z dnia 27 maja 2015 r. dotyczyła legalności rozbudowy Teatru dokonanej początkiem lat 90-tych. Okoliczność ta, co wyżej wyjaśniono, w żaden sposób nie przekłada się na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawy.

Zatem mając na uwadze treść uzyskanej informacji oraz wniesienie przez Skarżącą odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 2 czerwca 2015 r. a także okoliczność, że Kolegium w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego rozpoznało merytorycznie sprawę wydając w dniu 28 października 2015 r. decyzję, o skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie może być mowy. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyżej wymienionych, są nieusprawiedliwione.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 b u.p.z.p., w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p., to unormowania prawa materialnego powiązano z przepisem art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tych unormowań skarga kasacyjna upatruje w pominięciu, przy dokonywaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy.

Nadto naruszenie powyższych przepisów w ocenie skargi kasacyjnej polega na tym, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy pominięto okoliczność, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do legalności istniejącej zabudowy, a postępowania w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych decyzjami zezwalającymi na wykonanie istniejącej zabudowy pozostają nadal w toku.

Zarzut dotyczący zagadnień ochrony p.poż. stanowi powtórzenie odwołania oraz skargi i był przedmiotem oceny zarówno Kolegium, jak i WSA. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zajęte przez stanowisko WSA w tym zakresie zasługuje na pełną aprobatę. Wynika to z faktu, że proces inwestycyjny, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dwuetapowy. Etap pierwszy obejmuje ustalenie warunków zabudowy, co odbywa się w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.z.p. Natomiast etap drugi, to postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie WSA twierdzi, że zagadnienia wynikające z ustawy o ochronie przeciwpożarowej przynależą do drugiego etapu inwestycyjnego. W postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę, dysponując szczegółowymi rozwiązaniami projektowymi, właściwy organ dokonuje oceny inwestycji m.in. w zakresie tych wymagań. Natomiast wobec braku szczegółów co do inwestycji, ocena zamierzenia na gruncie ustawy o ochronie przeciwpożarowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwa.

Co się zaś tyczy legalności rozbudowy i toczących się postępowań wznowieniowych, to Naczelny Sąd Administracyjny przy wyjaśnianiu "zagadnienia wstępnego" odniósł się do tego problemu. Nie powtarzając tej argumentacji należy skonstatować, że zarówno legalność rozbudowy, jak i postępowania wznowieniowe dotyczącej tej rozbudowy, są obojętne dla ustalania stanu faktycznego, który jest wymagany przy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stąd też zarzuty przyporządkowane do podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a,, są nieusprawiedliwione.

W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., bowiem brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez WSA.

Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Kancelaria

Prawna

Tomasz Świech-